El camino de Kiev a París

¿Cuáles son los pasos siguientes para fortalecer la implementación del Estándar EITI ?

La 42ª reunión del Consejo EITI se celebró en Kiev, Ucrania, el 27 y 28 de febrero de 2019. Como ya se ha informado ampliamente, el Consejo EITI acordó en principio aplicar diversas mejoras importantes al Estándar EITI. Queda trabajo antes de decidir la redacción definitiva de los cambios. Asimismo, el Consejo EITI tiene que acordar la manera en la que estos entrarán en vigor. En este blog se explica el trasfondo de estos cambios, se destacan varias decisiones clave y se analizan las implicaciones que todo ello tiene para los 52 países implementadores del EITI antes de la 8ª Conferencia Global EITI que se celebrará en París el 18 y 19 de junio. 

¿Qué ocurrió en Kiev?

El Consejo EITI llegó a un acuerdo “en principio” sobre las 13 propuestas. Cinco de estas propuestas revisten un interés especial: 

1. Transparencia de los contratos. En muchos países implementadores del EITI, los contratos firmados por el Estado y por las empresas establecen los términos fiscales que determinan el nivel tributario que se paga por la extracción de recursos. A menudo estos contratos son confidenciales, lo cual va en detrimento del debate público informado respecto a si el país percibe o no una retribución justa. El Estándar del 2013 fue un hito en cuanto a que animaba a perseguir la transparencia de los contratos y exigía una política clara sobre la divulgación de contratos, y fue efectivo a la hora de poner la cuestión sobre la mesa para su debate a nivel nacional. La mayoría de los países implementadores del EITI han tomado medidas para publicar contratos y promover el debate público. En Kiev, el Consejo dio un paso más al acordar exigir la divulgación de contratos firmados después del 1 de enero de 2021. Se espera que los grupos de multipartícipes integren la divulgación de contratos en sus planes de trabajo del EITI. Conjuntamente con una presentación de informes a nivel de proyecto optimizada (un tema también tratado en Kiev), esta iniciativa contribuirá a un mejor análisis de los datos y a un mejor debate público informado. 

1. La participación estatal y el comercio de materias primas. De los 2,5 billones de USD en pagos de petróleo, gas y minería cubiertos por los Informes EITI publicados hasta la fecha, cerca de la mitad se canaliza a través de empresas petroleras nacionales. El Consejo EITI acordó fortalecer los requisitos de divulgación respecto a la participación estatal, las transacciones relacionadas con empresas de titularidad estatal y los gastos cuasi-fiscales. En colaboración con agentes que comercian con materias primas, el EITI también mejoró sus requisitos sobre la divulgación de “primeras operaciones”, es decir, la venta de la porción de la producción que corresponde al Estado u otros ingresos en especie. 

1. Medio ambiente. El impacto ambiental de las industrias extractivas es un punto fundamental del debate público. En el 2017, un examen realizado por el Secretariado Internacional del EITI señaló que, en respuesta a preocupaciones locales, como mínimo 28 países implementadores del EITI habían realizado algún tipo de informe sobre cuestiones ambientales. Con anterioridad a la reunión de Kiev, hubo una campaña continuada por parte de grupos de la sociedad civil, especialmente en América Latina, instando a prestar más atención a los efectos sobre el medio ambiente. Si bien el consenso fue amplio sobre el hecho de que estas cuestiones son de vital importancia, se expresó cierta inquietud respecto a que el EITI no debe extender su mandato a ámbitos que ya están contemplados por otros acuerdos internacionales y organismos nacionales. El compromiso pragmático alcanzado en Kiev reiteró que el EITI debe abarcar los pagos ambientales sustanciales por parte de empresas a gobiernos, y alentar la divulgación de información contextual relacionada con el seguimiento ambiental. 

1. Género. El Consejo debatió los esfuerzos del EITI para mejorar la participación y el empoderamiento de las mujeres a fin de garantizar que los recursos extractivos se gestionan de manera justa y en el mejor interés de todos los ciudadanos. Aprovechando el trabajo realizado anteriormente sobre cuestiones de género, el Consejo acordó exigir a los grupos de multipartícipes la consideración del equilibrio de género en su representación así como la divulgación de datos de empleo por empresa, género y nivel ocupacional. Asimismo, el Consejo acordó fomentar las consideraciones sobre el género en la divulgación de datos del EITI, y alentar a los grupos de multipartícipes a que documenten la manera en la que han tenido en cuenta las consideraciones del género y la inclusividad.

1. Integración de la transparencia. El Consejo del EITI ha seguido trasladando la atención que presta la implementación del EITI a la publicación de Informes EITI como un fin en sí misma para, en su lugar, situarla en la divulgación sistemática. Ya hay muchos países que muestran progresos en este sentido. En Kiev, el Consejo acordó cambios al Estándar con el objetivo de proporcionar más flexibilidad a los GMP (grupos multipartícipes) para que diseñen propuestas de integración. También acordó ampliar el debate sobre la calidad de los datos en el sentido de no centrarse tanto en su cotejo como más bien en examinar y fortalecer los sistemas de garantía y de auditoría rutinarios en el sector y el gobierno. De esta manera se facilita que los GMP consideren enfoques más eficientes y rentables, y se abren nuevas oportunidades para que el GMP lleve a cabo actividades de debate y supervisión.

¿Cuándo entrarán en vigor estos cambios?

Es importante hacer hincapié en que estos cambios todavía no son definitivos. El Consejo acordó que su Comité de Implementación elaborara un texto revisado con la redacción definitiva para cada propuesta. Está previsto que el Comité de Implementación formule una recomendación a principios de abril, y que el texto final se presente oficialmente en la Conferencia Global de París, el 18 y 19 de junio.

El Consejo también establecerá soluciones de transición. En el pasado, estas soluciones han supuesto un programa bastante complicado de implementación y Validación por fases. En Kiev, el Consejo empezó a debatir posibles maneras de abordar este problema, inclusive un enfoque más sencillo según el cual el Estándar 2019 entraría en vigor inmediatamente, permitiendo a los grupos multipartícipes aprovechar las aclaraciones y la flexibilidad adicional que se han acordado. Los países que actualmente trabajan en la elaboración de Informes EITI y en las medidas correctivas de la Validación podrían continuar con su trabajo según el Estándar del 2016. Se establecería un período de transición y de gracia en el cual los países tendrían que demostrar su observancia del Estándar del 2016 o 2019. Sin embargo, finalizado este período únicamente el Estándar EITI 2019 se aplicaría a todos los países implementadores. Pese a que esta propuesta también requiere más debate y perfeccionamiento, servirá para limitar la interrupción del trabajo en curso y facilitar la adopción de los nuevos requisitos.  

Traslado de los compromisos internacionales a nivel nacional

Los cambios acordados en Kiev son un logro considerable. Demuestran la fortaleza persistente del modelo EITI: que una “coalición curiosa” de gobierno, sector y partes interesadas de la sociedad civil puede superar perspectivas e intereses divergentes para coincidir en compromisos de amplio alcance que tienen un enorme potencial de mejorar la gobernanza del sector de las industrias extractivas. 

Por supuesto, la expresión compromisos que tienen un enorme potencial conlleva una advertencia significativa. A medida que el Consejo iba tratando las propuestas, toda la mesa coincidió que “tan solo acabamos de empezar”. Los fructíferos debates de las múltiples partes interesadas a nivel internacional deben trasladarse ahora al nivel nacional. En los grupos multipartícipes nacionales del EITI y en los debates públicos más generales, los países implementadores abordarán estas cuestiones con sus propias perspectivas y bajo sus propios intereses (en disputa). Con la vista puesta en París, el diseño de estos debates nacionales es la cuestión que exige más atención. La considerable capacidad técnica y financiera de los partidarios del EITI, tan crucial a la hora de afianzar estos compromisos, ahora se tiene que aprovechar para respaldar la siguiente fase de la implementación del EITI. 

Antecedentes y elaboración del Estándar global del EITI

Desde sus inicios, el Estándar EITI ha evolucionado para satisfacer las necesidades de las partes interesadas así como para impulsar la materialización de los Principios del EITI. En las etapas previas de las anteriores conferencias globales del EITI (celebradas cada tres años), el Consejo EITI ha considerado oportunidades para fortalecer la implementación del EITI y mejorar la gobernanza de la Asociación EITI. 

La iniciativa más ambiciosa fue el acuerdo del Estándar EITI del 2013 realizado con anterioridad a la 6ª Conferencia Global celebrada en Sídney, Australia. En sus primeros años, el EITI se centraba casi exclusivamente en cotejar las divulgaciones de las empresas sobre pagos fiscales y las divulgaciones de los gobiernos sobre ingresos. El Estándar EITI 2013 incorporó una amplia variedad de nuevos requisitos para la presentación de informes sobre leyes, contratos, otorgamiento de licencias, participación estatal, comercio de materias primas en nombre del Estado, pagos sociales y transferencias. 

Por su parte, el Estándar EITI 2016 se centró en aclaraciones y mejoras, y fue aprobado por el Consejo EITI con anterioridad a la 7ª Conferencia global celebrada en Lima, Perú. En él se reflejaban tres cambios importantes: 1) un nuevo requisito para la presentación de información sobre los beneficiarios reales, 2) cambios para facilitar la “integración” de la implementación del EITI y 3) la presentación de un sistema de Validación mejorado para medir el desempeño de los países implementadores. Desde su implementación, la mayoría de los países del EITI han llevado a cabo la Validación con respecto al Estándar 2016. La mayoría de ellos están gestionando medidas correctivas necesarias para cumplir los requisitos del EITI y recomendaciones más generales que tienen como propósito conseguir que el trabajo del EITI sea más significativo y eficaz. 

Las lecciones de la Validación hicieron que el Consejo se centrara de nuevo en aclaraciones y mejoras. En la 41ª reunión del Consejo en Dakar, el Consejo EITI acordó esclarecer requisitos que ya se habían debatido desde la conferencia de Lima, a fin de abordar precedentes establecidos en las decisiones del Consejo e insistir en el principal objetivo del EITI, es decir, alentar la divulgación sistemática. Un grupo de trabajo del EITI elaboró 13 propuestas para su consideración.