¿Por qué el EITI no deja de recomendar la transparencia en los contratos?

La transparencia contractuale es importante, pero para comprender si se está pagando el impuesto correcto, también se necesitan cifras de producción y exportación.

Los datos del EITI, en combinación con datos de contabilidad financiera, pueden ayudar a las autoridades fiscales y a la sociedad civil en el análisis de una amplia gama de riesgos fiscales a lo largo de la cadena de valor de los recursos naturales. En efecto, los Informes EITI han puesto de relieve el modo en que los datos del EITI han dado lugar a un aumento de la movilización de los recursos internos mediante la mejora de la recaudación fiscal del gobierno. Un aumento de los ingresos fiscales significará que los gobiernos puedan gastar más recursos en programas sociales y de bienestar para los ciudadanos.

En junio, el Subcomité de Impuestos de la Industria Extractiva de las Naciones Unidas publicó el Manual sobre tributación de las industrias extractivas de las Naciones Unidas. El Manual afirma que un clima de confianza entre los inversionistas, los gobiernos de países ricos en recursos y las personas es el principal beneficio de la transparencia fiscal en el sector de los recursos naturales. El Manual también reconoce el modo en que el EITI puede generar acceso público a los contratos entre inversionistas de la industria extractiva y gobiernos, lo cual sugiere que estos eran los únicos datos pertinentes que divulgar a fin de mejorar la recaudación de impuestos. Esto es parte de la verdad, pero no es toda la verdad.

¿Más allá de la transparencia en los contratos?

El Manual de las Naciones Unidas describe la transparencia en los contratos como "un medio para asegurar el apoyo de la comunidad y una relación de largo plazo", en particular cuando se otorgan derechos mineros/petroleros/gasíferos a través de negociaciones privadas. Sin embargo, el Manual no explica la forma en que la transparencia en los contratos puede ser una herramienta para mitigar la escenarios que amenazan la colección de impuestos y otros ingresos de gobierno.

En lugar de ello, el Manual recomienda que los gobiernos establezcan instrumentos fiscales a través de leyes, en lugar de contratos individuales/negociados, en aras de la transparencia y la rendición de cuentas, dado que los contratos "son más propensos a permanecer en secreto" y, por tanto, conducen a mayor riesgo de corrupción. Si bien esto sería prudente, la realidad es que la mayoría de los países todavía utiliza contratos. 

El acceso a los términos de los contratos es esencial para analizar una amplia gama de riesgos fiscales. En la mayoría de los casos, los contratos de la industria extractiva establecen las condiciones fiscales precisas que se aplican a determinados proyectos de petróleo, gas o minería, incluidos los incentivos fiscales. En otros casos, las leyes generales de impuestos corporativos o las legislaciones mineras específicas (los Códigos de minería) cubrirán los regímenes fiscales de las industrias extractivas. En ambos casos, el Estándar del EITI 2016 exige a los países divulgar una descripción de los marcos jurídicos y el régimen fiscal que rigen las industrias extractivas, así como documentar la política del gobierno sobre la divulgación de los contratos y licencias que rigen la exploración y explotación de petróleo, gas y minerales. El Estándar estimula la divulgación de los contratos, y hasta la fecha se han publicado más de 800 contratos en países del EITI.

Sin embargo, además de la transparencia en los contratos, el Estándar EITI 2016 actualmente exige la divulgación de datos de dos esferas de vital importancia para las autoridades fiscales.

1. Valores y volúmenes de producción y exportación: la divulgación de los datos de producción y exportación tiene suma importancia a la hora de analizar cuestiones fiscales de las extractivas. En muchos casos, las agencias gubernamentales relacionadas con la minería, el petróleo o el gas no los informan de modo comprenhensivo ni mucho menos los comparten con las autoridades fiscales, debido a la falta de protocolos inter-institucionales de intercambio de información. En la actualidad, el EITI requiere la divulgación de datos de producción y exportación (cantidades y valores) por producto, y, según corresponda, por estado, para el año fiscal cubierto por el Informe EITI.

No obstante, algunos grupos nacionales de multipartícipes del EITI han decidido divulgar información por empresa cuando esté disponible en las bases de datos del gobierno. A modo de ejemplo, los valores de producción ya se encuentra desglosados por empresa minera en el Informe EITI de Perú 2015-16. Por otra parte, la base de datos del Ministerio de Minas y Energía de Perú recoge datos sobre los volúmenes de producción por mes/producto/empresa. En conjunto, estos datos proporcionan el valor aproximado de cada tonelada de cobre vendida en 2015 y 2016 por empresa, lo cual ayuda a las autoridades fiscales a analizar, por ejemplo, en qué medida los hubs creados por las multinacionales en otras jurisdicciones con impuestos bajos no fueron creados para influenciar cantidades, el precio y los costos de producción del cobre cuando la subsidiaria minera los vendiera a sus filiales en la jurisdicción del país de acogida. 

Además, los Informes EITI han contribuido con el intercambio interinstitucional de datos de producción minera (por ejemplo, en Mozambique). 

2. Impuestos y otros ingresos gubernamentales: las amplias divulgaciones de los ingresos del Estado en el sector extractivo, junto con la extensa divulgación de los marcos jurídicos, incluidos los regímenes fiscales y los contratos, ayudan a los gobiernos en la gestión de los recursos naturales. A modo de ejemplo, estos datos permiten a los gobiernos crear modelos financieros y previsiones de proyectos de minería, petróleo y gas. Los modelos financieros pueden utilizarse para analizar la economía del proyecto, incluidos los costos (como los incentivos fiscales y la razonabilidad en su diseño), los precios y los niveles de impuestos en distintos escenarios. En cuanto se llega a un acuerdo en torno al componente económico del proyecto, los modelos sirven para "pronosticar" el impuesto correcto en un escenario "perfecto". A modo de ejemplo, aun cuando la mina de cobre de Toromocho comenzó a producir en junio de 2015, el Informe EITI de Perú 2015-16  mostró que Chinalco Perú no había pagado impuesto a la renta por los ejercicios 2015 y 2016 por esta mina. Esta información, conjuntamente con las condiciones fiscales acordadas en el contrato firmado entre Chinalco Perú y el Gobierno peruano, y diversa información financiera, pueden ayudar a las autoridades fiscales y a la sociedad civil a analizar las razones por las cuales algunas empresas mineras no pagaron impuestos en Perú en 2015 y 2016, a pesar de haber iniciado producción.

Lo anterior demuestra que en la actualidad existe abundante información adicional pertinente publicada en el marco del EITI (además de la contractual) que permite a las administraciones fiscales y a los interesados en general a mejorar las condiciones para la recaudación de impuestos en un país. En mi próximo blog echaré un vistazo a dos ámbitos de divulgación alentados también por el Estándar EITI 2016: los beneficiarios reales y elaboración de informes a nivel de proyecto, los cuales seguirán apoyando a las administraciones tributarias.

Para averiguar más acerca del modo en que el EITI apoya la movilización de recursos internos, puede revisar nuestro breve informe sobre el tema aquí.