Introducción
La corrupción1 sigue siendo un gran desafío en muchos países ricos en recursos naturales. El sector extractivo es especialmente vulnerable debido al valor elevado de los recursos y los ingresos sustanciales que genera. La complejidad de las cadenas de valor, las transacciones y las relaciones comerciales dificulta aún más la supervisión, mientras que el amplio control estatal y la participación de las élites políticas, a su vez, desvanecen los límites entre los intereses públicos y privados. Estos factores favorecen los riesgos de corrupción a lo largo de toda la cadena de valor del sector extractivo, que se manifiestan en procesos opacos de otorgamiento de licencias, la manipulación de costos y precios, la evasión fiscal y la apropiación indebida de ingresos, entre otras cuestiones.
El EITI aspira a mitigar estos riesgos a través de sus requisitos de divulgación y su enfoque multipartícipe. El Estándar EITI 2023 introduce una serie de objetivos y requisitos anticorrupción para ayudar a los países implementadores en sus esfuerzos por identificar y combatir la corrupción. Los informes EITI destacan los aspectos del sector que son propensos a la corrupción, exponen las prácticas de gobernanza vulnerables al abuso y aportan datos valiosos para contribuir a las iniciativas contra la corrupción. Mediante la transparencia, el EITI puede exponer transacciones y negocios sospechosos, mientras que su proceso multipartícipe promueve el debate público, el monitoreo y la sensibilización, contribuyendo al desarrollo de normas y políticas globales contra la corrupción.2
Esta nota ofrece un método paso a paso para ayudar a los grupos multipartícipes (GMP) del EITI a definir el papel del EITI en la mitigación de la corrupción, conforme a lo previsto en el Estándar EITI 2023. Incluye recursos y herramientas para identificar, evaluar y abordar los riesgos de corrupción y presenta estudios de casos que exhiben aplicaciones prácticas en países implementadores del EITI. El Anexo B brinda ejemplos de cómo aplicar estos pasos en áreas específicas de la administración del sector extractivo.
Se alienta a los GMP a tener en cuenta sus respectivos contextos nacionales a la hora de implementar esta guía. Entre los factores clave a considerar se encuentran los tipos de riesgos de corrupción, los actores, los marcos legales, la capacidad institucional y los recursos. En función de ello, los GMP pueden asumir diversas funciones, desde divulgar y analizar información hasta colaborar en el impulso de iniciativas, acciones colectivas y el desarrollo de capacidades. Mediante la adaptación de la labor al contexto nacional, los GMP pueden emplear la transparencia para reducir eficazmente los riesgos de corrupción.
El Estándar EITI 2023 genera oportunidades para abordar los riesgos de corrupción a través del mejoramiento de la transparencia. El EITI puede ayudar a las partes interesadas a:
- Comprender los marcos legales e institucionales: ofrecer perspectivas sobre los sistemas nacionales destinados a enfrentar la corrupción, destacando las fortalezas y las potenciales brechas.
- Identificar vulnerabilidades en la cadena de valor del sector extractivo: detectar potenciales riesgos en etapas tales como el otorgamiento de licencias, la recaudación y distribución de ingresos y la gobernanza de las empresas estatales.
- Examinar los contratos y el cumplimiento: propiciar el monitoreo de los contratos entre las empresas y los gobiernos y, de esta forma, ayudar a identificar acuerdos sospechosos.
- Combatir el anonimato de las empresas: promover la transparencia de los beneficiarios reales para exponer los conflictos de intereses y reducir los riesgos asociados al ocultamiento de la titularidad.
- Detectar las fugas de ingresos: utilizar las divulgaciones relacionadas a las reservas, la producción, los costos y los ingresos para identificar posibles brechas en la recaudación de ingresos.
- Fortalecer las políticas de debida diligencia y anticorrupción: alentar a las empresas privadas y estatales a adoptar medidas anticorrupción robustas.
- Mejorar la supervisión de los GMP: incorporar medidas anticorrupción en los objetivos y planes de trabajo del EITI, que alienten el debate y la sensibilización.
Resumen de los pasos
| Pasos | Aspectos clave a considerar |
|---|---|
| Paso 1: Identificar los riesgos de corrupción |
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| Paso 2: Acordar objetivos y desarrollar un plan de actividades |
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| Paso 3: Implementar las actividades |
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| Paso 4: Monitorear los resultados |
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Cómo abordar los riesgos de corrupción a través de la implementación del EITI
Paso 1: Identificar los riesgos de corrupción
En primer lugar, el GMP debería identificar los riesgos de corrupción más importantes del sector extractivo, prestando atención a cómo el EITI podría ayudar a abordar estos riesgos y, a su vez, alinearse con las iniciativas anticorrupción nacionales. El GMP puede valerse de las divulgaciones y herramientas del EITI para identificar las etapas, las materias primas, los subsectores, las políticas y las prácticas a lo largo de la cadena de valor que son especialmente vulnerables a la corrupción. Para garantizar una implementación y sostenibilidad exitosa, el GMP debería involucrar activamente a los actores de la lucha contra la corrupción desde un primer momento y a lo largo de todo el ciclo de implementación.
Nota: El tiempo que se necesite para este paso dependerá de la capacidad, las prioridades y los recursos del GMP. Para llevar a cabo este paso, el GMP podría considerar la posibilidad de organizar un taller anticorrupción (1 o 2 días). La realización de una evaluación detallada utilizando herramientas tales como los marcos de MACRA/NRGI (ver el recuadro más abajo) podría tardar hasta tres meses. De ser factible, el GMP podría considerar la posibilidad de crear un grupo de trabajo específico contra la corrupción, a fin de sostener la labor a lo largo del tiempo.
El GMP podría considerar los siguientes pasos:
1. Identificar las etapas de la cadena de valor más propensas a la corrupción. El GMP podría definir el alcance de su trabajo identificando riesgos potenciales de corrupción a lo largo de la cadena de valor del sector extractivo y priorizando áreas específicas de acción. Estas prioridades deberían estar orientadas por los problemas de corrupción predominantes en el sector y el país.3 Por ejemplo, los auges de inversión en la minería pueden aumentar los riesgos en las adjudicaciones de contratos y licencias, incluidos el soborno, la colusión y el favoritismo. En la industria del petróleo y el gas, los ingresos elevados que generan la extracción, el transporte, la exportación y el comercio pueden potenciar el riesgo de manipulación de precios y otros riesgos vinculados a los ingresos.
El Estándar EITI ofrece una herramienta para identificar riesgos en la cadena de valor del sector (ver más información en el Paso 1.4 más abajo). El GMP puede valerse de las divulgaciones del EITI para identificar las etapas, las materias primas, los proyectos, los subsectores, las políticas y las prácticas a lo largo de la cadena de valor que son especialmente vulnerables a la corrupción.
Además del Estándar EITI, el GMP podría considerar oportuno aprovechar recursos como la Herramienta para la Evaluación de Riesgos de Corrupción en los Otorgamientos del Sector Minero (MACRA) de Transparencia Internacional y la herramienta de diagnóstico de la corrupción del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI) a fin de identificar riesgos de corrupción específicos. Los informes de auditoría nacionales, las investigaciones independientes y las publicaciones de los organismos anticorrupción, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación, además, pueden aportar perspectivas complementarias sobre el escenario de los riesgos de corrupción.
Herramienta para la Evaluación de Riesgos de Corrupción en los Otorgamientos del Sector Minero (MACRA)
La herramienta MACRA de Transparencia Internacional ayuda a los gobiernos a evaluar los riesgos y las causas subyacentes de la corrupción en el otorgamiento de licencias que atentan contra la adjudicación lícita y ética de licencias, permisos y contratos de minería. Además, ayuda a los usuarios a validar y priorizar determinados riesgos de corrupción para actuar al respecto.
Herramienta de diagnóstico de la corrupción
La herramienta de diagnóstico de la corrupción (especialmente el libro de ejercicios del paso 2 y la tabla de selección del paso 3) desarrollada por NRGI ofrece pasos concretos para identificar y diagnosticar las formas de corrupción con mayores probabilidades de incidir negativamente en las industrias extractivas del país. Además, orienta a los usuarios para elaborar un plan de acción contra la corrupción basado en pruebas, con énfasis en la prevención.
2. Evaluar las materias primas y los subsectores más vulnerables a la corrupción. Ciertas materias primas, como las gemas, pueden ser especialmente susceptibles al contrabando dada la facilidad de transportarlas.4 Las materias primas con estructuras dinámicas de precios, además, pueden enfrentarse a riesgos de corrupción vinculados al comercio.5 Por otra parte, la naturaleza informal y las brechas regulatorias del sector de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) lo vuelven vulnerable a la captura de la política, el comercio ilegal y los flujos de ingresos no declarados. Ante el aumento de la demanda de minerales esenciales para las tecnologías con bajas emisiones de carbono, las materias primas como el litio, el grafito, el níquel y el cobalto pueden generar una mayor presión de la corrupción, en un contexto en el que los precios elevados y las nuevas inversiones exacerban las vulnerabilidades existentes. El hecho de centrarse en los riesgos asociados a estas materias primas y subsectores puede ayudar al GMP a desarrollar una estrategia anticorrupción focalizada y efectiva.
3. Evaluar cómo pueden influir las políticas y las prácticas en los riesgos de corrupción. Ciertas políticas y prácticas pueden resaltar los riesgos. Por ejemplo, las iniciativas para aumentar las tasas de regalías e impuestos podrían no alcanzar los resultados buscados debido a la subdeclaración de la producción y la manipulación de los costos. Las políticas de descentralización y contenido local, orientadas a la devolución de competencias y la distribución de los ingresos derivados de recursos con las autoridades subnacionales, suelen ser objeto de abusos cuando no hay una supervisión robusta, lo cual se traduce en el uso indebido o desvío de fondos.6 También puede ocurrir que se eluda el cumplimiento de las políticas sobre divulgación de beneficiarios reales recurriendo a apoderados, empresas pantalla o estructuras corporativas complejas que enmascaren la identidad de los verdaderos titulares. La presencia de intereses creados, por su parte, puede atentar contra la gobernanza cuando los funcionarios gubernamentales hacen valer selectivamente las obligaciones fiscales, operativas o socioambientales de las empresas con vínculos políticos.
Teniendo en cuenta estos riesgos, se alienta al GMP a centrar sus esfuerzos contra la corrupción en evaluar cómo se implementan en la práctica las políticas, a fin de detectar y abordar posibles desviaciones.
4. Identificar los Requisitos EITI relevantes para la mitigación de los riesgos. Una vez que tenga un panorama de los riesgos de corrupción, el GMP debería considerar cuáles son los Requisitos EITI capaces de abordar estos riesgos de manera eficaz. Entre los requisitos clave se encuentran los siguientes:
- Marcos legales (Requisito 2.1): aporta conocimientos sobre la solidez de las políticas anticorrupción y realza las posibles desviaciones legales.
- Procesos de otorgamiento y registros de licencias (Requisitos 2.2 y 2.3): exponen las vulnerabilidades en los procesos de adjudicación y renovación.
- Contratos y licencias (Requisito 2.4): permite fiscalizar los acuerdos entre el gobierno y las empresas. El Estándar EITI 2023, además, establece como expectativa que se divulguen los acuerdos en los que se fundamentan las obligaciones sociales y ambientales (Requisito 6.1). Asimismo, se alienta a divulgar los acuerdos de trueque e infraestructura, incluidos los préstamos respaldados por recursos (Requisito 4.3), y los acuerdos de venta con las empresas compradoras (Requisito 4.2).
- Beneficiarios reales (Requisito 2.5): expone las estructuras de titularidad oculta y los potenciales conflictos de intereses.
- Producción (Requisito 3.2) e ingresos y costos (Requisito 4): ayudan a identificar potenciales fugas de ingresos.
- Empresas de titularidad estatal (Requisitos 2.6, 4.2 y 4.5): ayudan a identificar los puntos débiles de la gobernanza de las empresas de titularidad estatal y los flujos de ingresos de estas últimas al gobierno. Además, se alienta a divulgar información sobre los proveedores, agentes e intermediarios, que pueden facilitar la corrupción.
- Participación de las empresas (Requisito 1.2), gobernanza de los GMP (Requisito 1.4), plan de trabajo del EITI (Requisito 1.5) y debate público (Requisito 7.1): contribuyen a las iniciativas del GMP orientadas a abordar cuestiones de la lucha contra la corrupción.
Para tener un panorama más completo, se alienta a los GMP a analizar los riesgos de corrupción comunes y los Requisitos EITI pertinentes en el Anexo A.
Dependiendo del contexto y los recursos disponibles, el GMP podría evaluar la posibilidad de ampliar su eje de atención para indagar sobre los riesgos de corrupción y las necesidades de transparencia en áreas que no estén explícitamente comprendidas en el Estándar EITI 2023 pero que sean propensas a la corrupción. Por ejemplo, las divulgaciones sobre contenido local podrían revelar vulnerabilidades en relación con las autocontrataciones entre las élites políticas, la sobrevaluación de los montos de los contratos, la colusión y la evasión fiscal.7
Ghana: el abordaje de los riesgos de corrupción en el otorgamiento de licencias mineras
Ghana, el principal productor de oro de África, también se dedica a la explotación de diamantes, bauxita y manganeso, actividad que representó un 7,7 % del PIB y un 6,7 % de los ingresos gubernamentales en 2022. En 2020, la Iniciativa de Integridad de Ghana utilizó la herramienta MACRA para identificar 17 vulnerabilidades a la corrupción en el proceso de solicitud de licencias mineras, y destacó 19 riesgos específicos asociados a las prácticas sobre la divulgación y la falta de consultas adecuadas a la comunidad. Para resolver estas cuestiones, el estudio recomendó digitalizar el proceso de otorgamiento de licencias y mejorar la participación de las partes interesadas. En respuesta a ello, la Comisión de Minerales de Ghana ahora digitalizó el otorgamiento de licencias sobre minerales a través del Sistema de Administración del Catastro Minero (MCAS).
Fuente: Ghana Integrity Initiative (2020), Corruption risk assessment report on mineral mining licensing in Ghana.
Filipinas: diagnóstico de los riesgos de integridad en el sector del níquel
Filipinas, uno de los principales productores mundiales de níquel (mineral altamente demandado para las tecnologías con bajas emisiones de carbono), se propuso abordar los potenciales riesgos de corrupción en la extracción de este recurso. En 2023, EITI Filipinas, con el apoyo de USAID, encomendó un estudio de integridad utilizando la herramienta de diagnóstico de la corrupción de NRGI. El estudio realizó una investigación minuciosa de los riesgos de integridad, especialmente en el otorgamiento de licencias y contratos para minas de níquel de gran escala, y presentó una serie de recomendaciones y un plan de actividades para fortalecer el trabajo anticorrupción de EITI Filipinas.
Fuente: NRGI (2023): Diagnosing Corruption in the Extractives Sector: Philippines Case Study.
Paso 2: Acordar objetivos y desarrollar un plan de actividades
Una vez comprendidos los riesgos de corrupción más relevantes del contexto nacional, el GMP, en consulta con actores clave de la lucha contra la corrupción, debería acordar una serie de objetivos claros y desarrollar un plan de actividades para abordar esos riesgos.
Nota: El tiempo que se necesite para este paso dependerá de factores tales como el trabajo previo, la capacidad del GMP, los recursos y la cantidad de partes interesadas pertinentes. Para llevar a cabo este paso, el GMP podría considerar la posibilidad de organizar un taller anticorrupción (1 o 2 días), consultas o una serie de talleres sobre planificación del trabajo (que podría requerir hasta un mes). De ser factible, el GMP podría considerar la posibilidad de crear un grupo de trabajo específico contra la corrupción a fin de ampliar y sostener la planificación e implementación del trabajo.
Pasos clave a considerar:
1. Definir objetivos anticorrupción: el GMP tiene la flexibilidad necesaria para establecer objetivos adaptados a su contexto, que pueden abarcar desde el mejoramiento de la transparencia para disuadir las transgresiones hasta el fortalecimiento de la supervisión y la participación pública.8 Algunos ejemplos de posibles objetivos pueden ser:
- Mejorar la integridad de los procesos de otorgamiento de licencias y contratos para fomentar una competencia justa.
- Fortalecer las prácticas de recaudación, monitoreo y administración de ingresos para favorecer una movilización de ingresos eficaz.
- Elevar el nivel de cumplimiento normativo de las empresas y el uso que las partes interesadas hacen de los datos sobre beneficiarios reales, a fin de limitar a los facilitadores de la corrupción.
- Contribuir a la lucha nacional contra la corrupción, mejorando la capacidad de los organismos de recaudación de ingresos y los órganos de supervisión.
2. Planificar actividades que contribuyan a los objetivos buscados: como se señala en el Paso 1 y en el Anexo A, el Estándar EITI plantea una serie de requisitos que pueden sentar las bases para que los GMP desarrollen actividades destinadas a abordar los riesgos de corrupción. Basándose en los riesgos identificados y los objetivos establecidos, el GMP debería plantear actividades específicas que contribuyan a esos objetivos. Por ejemplo, si el objetivo consiste en reducir los riesgos en el proceso de otorgamiento de licencias, el GMP podría incluir actividades relativas a la divulgación de las licencias y la generación de conciencia en los organismos gubernamentales acerca de los riesgos de corrupción en el otorgamiento de licencias.
El GMP, además, podría complementar este trabajo elaborando un mapa de los riesgos de corrupción y organizando talleres para discutir las conclusiones e identificar recomendaciones prácticas y actividades concretas. En los casos en que resulte pertinente, el GMP podría incorporar recomendaciones de los Informes EITI, la Validación y otros estudios en el plan de actividades. Para mantener su relevancia e impacto, los GMP pueden incluir actividades innovadoras, que vayan más allá de los Requisitos EITI fundamentales. Las actividades deberían ser mensurables y estar sujetas a plazos específicos, tal como exige el Requisito 1.5 sobre planes de trabajo. En el Anexo B se incluyen ejemplos al respecto, y el Paso 3 ofrece detalles adicionales sobre posibles actividades.
A la hora de identificar las actividades, se alienta al GMP a tener en cuenta su capacidad y sus recursos. Un marco útil para desarrollar un plan de actividades surge de clasificar las actividades según los objetivos establecidos por el GMP (ver Paso 2.1). Las actividades pueden organizarse de varias formas:
- Según los resultados esperados: las actividades pueden clasificarse en función de los objetivos que buscan conseguir, tales como exponer conductas indebidas (p. ej. analizando casos de corrupción previos); ofrecer información contextual (p. ej. realizando estudios de diagnóstico de los riesgos de integridad); favorecer el diálogo y el monitoreo público (p. ej. organizando talleres y foros); y promover normas o políticas (p. ej. desarrollando recomendaciones de políticas).
- Según el tipo: por ejemplo, las actividades relativas a la divulgación podrían incluir la identificación y el análisis de puntos de datos clave en los Informes EITI con el fin de detectar señales de alerta o posibles fugas de ingresos, mientras que las actividades de participación y capacitación podrían incluir talleres para el desarrollo de las capacidades.
- Según el tiempo, los recursos y el nivel de esfuerzo requeridos: estas podrían agruparse como logros rápidos (p. ej. documentar las novedades de un caso de corrupción en un Informe EITI); actividades de mediano plazo (p. ej. realizar un análisis básico de un caso conocido u organizar una serie de talleres para el desarrollo de capacidades); o iniciativas estratégicas de largo plazo (p. ej. llevar a cabo una auditoría exhaustiva de proyectos subnacionales financiados con ingresos de origen extractivo a lo largo de varios años, que exija un nivel sustancial de recolección de datos, análisis y colaboración de partes interesadas).
Entender estas categorías ayuda al GMP a determinar si tendrá una intervención directa en la implementación de las actividades, en lugar de los casos en los que es necesaria la colaboración con otras partes interesadas para alcanzar los objetivos anticorrupción con eficacia.
3. Clarificar las funciones y responsabilidades. El GMP debería definir de forma clara su función y la de las otras partes interesadas en la implementación de las actividades anticorrupción. El hecho de asumir un papel más explícito en la lucha contra la corrupción a veces puede generar resistencia por parte de otros actores dentro y fuera del GMP. Es por ello que enunciar de forma clara los objetivos del EITI puede ayudar a suscitar un apoyo más amplio para esta labor. Dependiendo del contexto del país y del enfoque preferido para la participación de las partes interesadas (Paso 2.3), el GMP puede asumir diversas funciones, por ejemplo:
- Función informativa: divulgar y compartir información pertinente con organismos clave y con el público.
- Función de facilitación: coordinar diálogos y actividades entre organismos y partes interesadas.
- Función de impulso de iniciativas: impulsar reformas e iniciativas, fomentar el debate público, recomendar políticas y leyes.
Para lograr objetivos más amplios, el GMP debería contemplar diversos tipos de intervención y las funciones de diferentes actores. De ser necesario, el GMP debería elaborar un mapa de sus limitaciones de capacidad, especialmente en lo que respecta al abordaje de los riesgos de transacciones complejas (p. ej. el comercio de materias primas o las negociaciones contractuales), en donde su capacidad, autoridad y/o información podría ser limitada. Con base en ello, el plan de trabajo del GMP debería indicar claramente la función de los actores dedicados a la supervisión y demás partes interesadas involucradas en la lucha contra la corrupción, a fin de garantizar la eficacia de la colaboración y rendición de cuentas.
4. Alinearse con iniciativas anticorrupción nacionales y globales. La lucha contra la corrupción resulta más eficaz cuando se coordina con iniciativas nacionales e internacionales más amplias. El GMP debería vincularse con organismos de la fuerza pública, comisiones anticorrupción, instituciones supremas de auditoría, miembros del parlamento, la sociedad civil y los medios de comunicación con miras a fomentar un enfoque integral. Entre las posibles opciones se encuentran:
- Incorporar nuevos actores: el GMP podría considerar la posibilidad de incorporar a organismos de supervisión en el EITI como miembros u observadores de manera formal. La creación de un grupo de trabajo dedicado específicamente a la lucha contra la corrupción puede ayudar a profundizar y sostener la relación del GMP con otros actores a fin de abordar estos riesgos. En Indonesia, Mongolia y Zambia, los GMP cuentan con la participación de actores de la lucha contra la corrupción, mientras que el Centro de Inteligencia Financiera de Ghana, por su parte, integra un Comité Directivo Nacional del EITI focalizado en los beneficiarios reales.
- Participación rutinaria: el desarrollo frecuente de foros públicos y consultas ofrece la oportunidad de conversar sobre los casos de corrupción y las debilidades sistemáticas, y adoptar llamados a la acción. Muchos países del EITI recurren a comunicados de prensa sobre los Informes EITI para fomentar la participación pública.
- Participación ad hoc: el GMP puede ejercer una función de asesoramiento en la elaboración de informes para orientar políticas. Por ejemplo, en Senegal, el GMP colaboró con el Centro de Investigación Fiscal del gobierno y con el organismo anticorrupción nacional para contribuir al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Si el GMP identifica problemas de corrupción durante el desarrollo de sus evaluaciones o informes, puede generar una relación de trabajo basada en las necesidades con entidades pertinentes a fin de derivar estos casos para la adopción de otras medidas.
- Alianzas formales: el GMP podría establecer acuerdos formales de cooperación (p. ej. memorandos de entendimiento) con actores dedicados a la lucha contra la corrupción. Estos acuerdos pueden plantear protocolos y procedimientos de participación e intercambio de información. Por ejemplo, en Malaui, el GMP está evaluando la posibilidad de celebrar un acuerdo de intercambio de datos con la Oficina Anticorrupción con el fin de facilitar el intercambio de información.
Para maximizar el impacto y evitar redundancias, el GMP podría alinear su labor con las políticas y planes anticorrupción nacionales ya existentes, aprovechando estos marcos con miras a fortalecer sus iniciativas. En los casos en que el marco legal nacional así lo disponga, los GMP pueden crear o integrar fuerzas de trabajo conjunto con actores de la lucha contra la corrupción, orientadas a riesgos de corrupción específicos del sector extractivo. Estas fuerzas de trabajo pueden desarrollar enfoques focalizados, como auditorias o análisis del cumplimiento, para exponer y abordar las prácticas corruptas.
Dependiendo del contexto nacional, el GMP también podría considerar la posibilidad de relacionarse con las empresas para abordar los riesgos de corrupción asociados al uso de agentes e intermediarios. Asimismo, se alienta a los GMP a incluir a las organizaciones dedicadas a los derechos de las mujeres, a los grupos marginados y a las comunidades indígenas, con miras a fortalecer la fiscalización de los intereses creados y los desafíos en materia de gobernanza.
5. Integrar objetivos y actividades anticorrupción en el ciclo de implementación del EITI. El Requisito 1.5 establece que los planes de trabajo del EITI deben contener objetivos para la implementación del EITI que estén en sintonía con las prioridades nacionales, incluyendo cuestiones relativas a la corrupción en caso de corresponder. Esto no implica tener que contar con planes de trabajo contra la corrupción aparte, sino aplicar una perspectiva anticorrupción en áreas tales como el otorgamiento de licencias, los beneficiarios reales, la divulgación de contratos e ingresos, los gastos sociales y ambientales, el comercio de materias primas y la transición energética. El material guía del EITI sobre los planes de trabajo ofrece ejemplos de la incorporación de medidas anticorrupción en la implementación del EITI.
De ser factible, el GMP podría considerar la posibilidad de incorporar sus objetivos y actividades anticorrupción en una estrategia o política anticorrupción de mediano o largo plazo. En el Requisito 1.5, se alienta a los GMP a explicar si tuvieron en cuenta los casos de corrupción de conocimiento público importantes a nivel nacional, y documentar sus debates, respuestas y recomendaciones.
Mongolia: la incorporación de la lucha contra la corrupción en los planes de trabajo del EITI
El plan de trabajo de Mongolia del año 2021 incluye expresamente el abordaje de la corrupción como un objetivo y plantea actividades específicas para su consecución. Como parte de ello, Mongolia llevó a cabo una prueba piloto con la herramienta de diagnóstico de los riesgos de corrupción de NRGI.
Fuente: Mongolia EITI (2020), Mongolia 2020-2021 EITI work plan; NRGI (2023), How to Fight Corruption in Mining: Piloting the Corruption Diagnostic Tool in Mongolia.
Guinea: plan de acción contra la corrupción
En 2023, el GMP de Guinea publicó su primer Plan de Acción contra la Corrupción, con énfasis en la transparencia y la rendición de cuentas en áreas tales como la emisión de títulos mineros, los pagos, las transferencias y las evaluaciones de calidad de la bauxita. Las principales medidas de este plan, desarrollado con la herramienta de diagnóstico de la corrupción de NRGI, incluyen la revisión de los procedimientos catastrales, la realización de campañas para generar conciencia contra la corrupción y la implementación de auditorías para garantizar transacciones seguras. El plan, además, destaca el papel de la sociedad civil en el monitoreo de las actividades, la generación de conciencia en el público y el abordaje de cuestiones como los precios de transferencia. El propósito es disminuir los riesgos de corrupción, promover prácticas éticas y garantizar que los beneficios financieros de la minería se registren y utilicen de manera eficaz.
Fuente: ITIE Guinée (2023), Plan d’intervention 2024.
Indonesia: vinculación con las reformas nacionales
El marco anticorrupción nacional de Indonesia incluye una referencia al EITI, y el plan de trabajo del GMP se vincula con las iniciativas anticorrupción nacionales ya existentes. El plan de trabajo presta especial atención a las reformas en materia de beneficiarios reales como medida concreta contra la corrupción y se propone trabajar en conjunto con la Comisión para la Erradicación de la Corrupción (KPK).
Fuente: OGP (2019), Seeking Synergy: OGP and EITI.
Nigeria: involucramiento de actores clave
En Nigeria, el fuerte apoyo político a los compromisos de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés) en materia de beneficiarios reales ha impulsado avances para la creación de un registro de titularidad de beneficiarios reales. La Ley de Empresas y Asuntos Afines (2020) y la Ley de la Industria Petrolera (2021) sientan la base legal para crear y mantener registros públicos de licencias y beneficiarios reales. La Unidad Técnica sobre Gobernanza y Reformas Anticorrupción de Nigeria (TUGAR) desempeña un papel crucial en el diagnóstico de la corrupción y otras cuestiones de gobernanza asociadas.
Fuente: OGP (2019), Seeking Synergy: OGP and EITI.
Paso 3: Implementar las actividades
Después de haber identificado los riesgos de corrupción, definido los objetivos y desarrollado un plan de actividades, el siguiente paso del GMP consiste en realizar una implementación eficaz. Esto implica llevar a cabo las actividades anticorrupción planificadas, manteniendo, a su vez, la capacidad de adaptación e innovación para abordar los casos de corrupción a medida que van surgiendo. El GMP debería priorizar los “triunfos rápidos” para mantener el impulso y, a su vez, abordar gradualmente las actividades de más complejidad y alto impacto. La combinación de reformas discretas y de perfil bajo con iniciativas públicas de alta exposición puede generar avances sustanciales y exhibir resultados tangibles. La adopción de este enfoque dinámico y equilibrado garantiza que la labor del GMP mantenga su relevancia e impacto en el tratamiento de los asuntos nacionales.
El GMP podría evaluar la posibilidad de aprovechar las fortalezas ya existentes de la implementación del EITI, por ejemplo, convocando a diferentes actores, apoyando las investigaciones, facilitando el debate, realizando análisis, promoviendo reformas o desarrollando las capacidades de las partes interesadas. La flexibilidad para adaptar su función y sus actividades permite que el GMP responda con eficacia al contexto y las cuestiones emergentes, maximizando sus esfuerzos contra la corrupción.
Nota: El tiempo que se necesite para este paso dependerá de la capacidad y los recursos del GMP. Algunas actividades pueden requerir un solo día (p. ej. durante una reunión del GMP), mientras que otras pueden durar meses o años, según la complejidad.
Actividades a considerar:
1. Divulgar información pertinente. Los requisitos de divulgación del EITI sientan una base para identificar anomalías que pueden contribuir a las investigaciones y a las iniciativas anticorrupción más amplias (ver Anexo A). A menudo, se necesitan datos complementarios para evaluar plenamente los riesgos de corrupción. En este sentido, conforme al Requisito 7.1.c(iii), el GMP puede solicitar, divulgar y evaluar datos adicionales de empresas y autoridades que generalmente no se incluyen en los informes EITI, como información sobre las declaraciones de bienes de las personas expuestas políticamente (PEP) o las presentaciones de empresas a las bolsas de valores. También puede ser provechoso ampliar el alcance de los informes EITI para abarcar áreas adicionales de riesgo, como las contrataciones de servicios o el sector de las energías renovables. De ser factible, el GMP podría divulgar o presentar datos para colaborar de forma directa con investigaciones de corrupción en curso.
Mozambique: la elaboración del informe EITI destapa un caso de corrupción
Durante la elaboración del Informe EITI 2020 de Mozambique, se descubrió un caso de fraude que involucraba hechos de colusión entre funcionarios de la autoridad tributaria y una empresa informante, que expuso la existencia de pagos falsificados y malversación de fondos estatales. El cotejo de los datos financieros realizado como parte de la elaboración del informe EITI reveló que la empresa había abonado los fondos pero que el gobierno no los había recibido. El GMP informó estas conclusiones a las autoridades anticorrupción, lo cual derivó en investigaciones, la recuperación de los pagos y la presentación de cargos penales.
Fuente: EITI (2023), Mozambique 2022 Validation Report.
Malaui: documentación de un presunto caso de corrupción
El Informe EITI 2020-2021 de Malaui puso de relieve una acusación de cohecho y corrupción que involucraba a funcionarios de alto rango del Ministerio de Minas en relación con la renovación de una licencia minera. El caso se denunció ante la Oficina Anticorrupción (ACB) de Malaui, que inició una investigación. El GMP ha estado siguiendo de cerca la investigación y, en octubre de 2022, se arrestó a dos personas bajo cargos de corrupción.
Fuente: MWEITI (2023): Malawi 2020-2021 EITI Report.
2. Analizar las divulgaciones y presentar recomendaciones. La publicación de los Informes EITI y la realización de las Validaciones EITI deberían aportar conocimientos susceptibles de aplicación práctica. Conforme al Requisito 7.3, el GMP debería plantear recomendaciones para mejorar las políticas del sector extractivo. Por ejemplo, el GMP podría evaluar las desviaciones respecto de los procedimientos establecidos para el otorgamiento de licencias (Requisito 2.2.a(iii-iv)) y analizar los datos sobre los beneficiarios reales y los contratos a efectos de brindar recomendaciones para regular las obligaciones contractuales de los diferentes tipos de dueños de empresas. Los informes de la Validación EITI, además, ofrecen medidas correctivas y recomendaciones estratégicas que pueden servir como puertas de entrada para el abordaje de los riesgos de corrupción por parte del GMP.
Por otra parte, el GMP puede contribuir a las investigaciones triangulando los datos sobre producción, exportaciones e ingresos; analizando las divulgaciones financieras, la información sobre los beneficiarios reales y los contratos; y comparando los informes de auditoría y las evaluaciones de la Validación para identificar anomalías. Estos análisis pueden ayudar a exponer casos de contrabando, discrepancias en los ingresos y las transferencias subnacionales, plazos de otorgamiento de licencias inusuales, conflictos de intereses entre PEP con participaciones en proyectos extractivos, y faltas de correspondencia entre los términos contractuales y la conducta de las empresas.
Recursos como los documentos informativos de NRGI sobre el uso de las divulgaciones del EITI para combatir la corrupción (así como su anterior informe)9 pueden orientar estos análisis, que podrían incluirse en el Informe EITI o en un estudio aparte.
Liberia: auditoría posterior a la adjudicación de licencias
En Liberia, el GMP realizó una auditoría posterior a la adjudicación a fin de analizar la transparencia del proceso de otorgamiento de licencias mineras. Allí se identificaron brechas cruciales en relación con la gobernanza y se ofrecieron recomendaciones para fortalecer la integridad de dicho proceso.
Fuente: LEITI 2016: Post Award Process Audit II.
3. Contribuir al debate público, el monitoreo y el impulso de iniciativas. La comprensión pública de la corrupción y la capacidad pueden ser limitadas dada la complejidad del sector. También puede ocurrir que las partes interesadas no estén al tanto de los datos sobre el EITI ya existentes o que no sepan cómo traducir los datos en medidas concretas y el impulso de iniciativas. Conforme al Requisito 7.1, el GMP puede funcionar como una plataforma para las partes interesadas, orientada a estimular debates informados y promover soluciones para abordar los riesgos de corrupción. Cuando sea posible, el GMP también debería involucrar a actores de la lucha contra la corrupción (p. ej. organismos anticorrupción, investigadores corporativos, periodistas de investigación, grupos de la sociedad civil y líderes comunitarios) para presentar los datos del EITI y mejorar los métodos de análisis de la información.
Asimismo, el GMP puede ayudar a periodistas aportando datos y perspectivas que faciliten sus investigaciones. El establecimiento de alianzas con grupos de la sociedad civil para el impulso de iniciativas también puede fortalecer la transparencia y los marcos de lucha contra la corrupción.
El GMP, además, podría dirigir campañas para generar conciencia pública, destacando los riesgos de corrupción y el papel de la transparencia. El desarrollo de actividades de promoción puede servir como una oportunidad para realizar consultas con partes interesadas sobre la eficacia de la lucha contra la corrupción. Las empresas podrían consultar a las comunidades a fin de identificar riesgos de corrupción en la implementación de proyectos sociales. Los gobiernos podrían explicar los resultados del proceso de otorgamiento de licencias para responder a las inquietudes de la población. La sociedad civil podría abogar para que los organismos reguladores y las empresas ofrezcan actualizaciones periódicas de sus planes anticorrupción.
Colombia: uso de los datos sobre beneficiarios reales
En 2020, el EITI y Directorio Legislativo desarrollaron conjuntamente una herramienta para identificar los riesgos de corrupción asociados a las personas expuestas políticamente (PEP). Esta herramienta compara los datos sobre los beneficiarios reales con las divulgaciones financieras para señalar posibles conflictos de intereses en el otorgamiento de licencias y contratos. Actualmente, se está llevando a cabo una prueba piloto con una herramienta similar en Nigeria, a fin de identificar factores de riesgo y analizar los vínculos entre las empresas y las PEP.
Fuente: EITI y Open Ownership (2023). ¿Quién se beneficia? Cómo se utilizan los datos sobre la titularidad de las empresas para detectar y prevenir la corrupción.
4. Facilitar la cooperación y las acciones colectivas. La fortaleza del EITI reside en su capacidad de convocar a diferentes organismos para abordar objetivos comunes en relación con la gobernanza del sector extractivo. El GMP podría, por ejemplo, relacionarse con nuevos actores, tales como ministerios, autoridades reguladoras, organismos de la fuerza pública, bancos centrales y consejos contra el lavado de dinero, con miras a promover reformas en materia de beneficiarios reales. Este enfoque colaborativo podría extenderse a las iniciativas anticorrupción. En este sentido, el GMP podría involucrar a fiscales, comisiones sobre corrupción, órganos judiciales, miembros del parlamento y defensorías del pueblo para fomentar la cooperación entre organismos. Utilizando estas plataformas, el GMP podría estimar oportuno realizar consultas y adoptar y emitir recomendaciones de políticas dirigidas a funcionarios gubernamentales con base en su análisis de los riesgos de corrupción. La cooperación a nivel regional también puede resultar provechosa.
Armenia: una labor colectiva para fortalecer los sistemas gubernamentales y la supervisión
En 2020, como parte de su implementación del EITI, Armenia publicó sus primeras declaraciones de beneficiarios reales de empresas extractivas. Para el año 2023, gracias a la cooperación entre organismos y las reformas legales continuas, Armenia había extendido el alcance de sus requisitos de divulgación de la titularidad a toda la economía, y había inaugurado un registro público de beneficiarios reales que incluye alrededor de 120.000 entidades jurídicas.
El periodismo de investigación se ha valido de este registro para fiscalizar las estructuras corporativas, exponer intereses ocultos y señalar actividades ilícitas. Por ejemplo, Civic informó cómo el periodismo utilizó los datos sobre los beneficiarios reales para revelar vínculos entre políticos de alto perfil y emprendimientos mineros altamente lucrativos en Armenia, exponiendo potenciales conflictos de intereses e irregularidades en la adjudicación de contratos.
Fuente: EITI (2024): Digging deeper: How Armenia is leading the way in beneficial ownership transparency.
5. Realizar actividades de desarrollo de capacidades. Se alienta al GMP a brindar capacitaciones sobre los riesgos de corrupción y el papel del EITI en abordar dichos riesgos. Esto podría incluir el desarrollo de talleres sobre análisis de datos para identificar señales de alerta, centrándose en los requisitos técnicos de la divulgación de transacciones relativas a empresas estatales, ingresos en especie, acuerdos de trueque e infraestructura o beneficiarios reales. Las capacitaciones deberían estar determinadas por los riesgos de corrupción más significativos del país y extenderse a otros actores de la lucha contra la corrupción más allá de los miembros del GMP.
Ghana: uso de los datos sobre la titularidad de beneficiarios reales para fortalecer la integridad
En 2022, la organización de la sociedad civil NOPRA identificó posibles conductas indebidas de una empresa minera utilizando datos del registro de beneficiarios reales de Ghana, que revelaron la existencia de directores con antecedentes penales en el extranjero. NOPRA notificó a las autoridades competentes, lo que derivó en que no se renovara la licencia minera de la empresa.
Fuente: The Herald (2022). Minerals Commission stops Cassius Mining Ltd in Talensi.
6. Responder a los riesgos y casos de corrupción que van surgiendo. Se alienta al GMP a explicar si tomó en cuenta los casos de corrupción de conocimiento público ocurridos en el sector que hayan sido relevantes a nivel nacional, y documentar sus debates, respuestas y recomendaciones (Requisito 1.5.e).
El GMP puede servirse de los Informes EITI y la Validación, que suelen exponer discrepancias, debilidades en la gobernanza y señales de alerta indicativas de posibles hechos de corrupción. El GMP debería abordar proactivamente estos puntos en sintonía con los planes de trabajo anuales (ver Paso 2), a fin de fomentar una cultura de supervisión continua.
La cobertura mediática y las denuncias públicas también pueden exponer prácticas corruptas. En ocasiones, es posible que las partes interesadas denuncien las conductas indebidas directamente al GMP. En estos casos, se alienta al GMP a actuar rápidamente a fin de mantener una capacidad de respuesta adecuada ante las cuestiones que van surgiendo.
El GMP podría considerar llevar a cabo los siguientes pasos:
- Sesión informativa inicial: invitar a los miembros pertinentes o a expertos externos a informar al GMP sobre el caso.
- Evaluación y decisión: determinar el nivel y el tipo de participación del GMP, teniendo en cuenta la relevancia del caso para el sector, la adecuación a los objetivos del GMP y los potenciales riesgos reputacionales. En función de esta evaluación, las posibles opciones incluyen emitir una declaración pública, mantener un monitoreo de la situación o tomar medidas directas.
- Declaración pública: el/la presidente/a del GMP podría emitir una declaración abogando por la transparencia y la observancia de las leyes nacionales y los estándares globales.
- Monitoreo y documentación: el GMP podría designar un equipo o comité para que siga el caso y lo documente en el Informe EITI o en un estudio aparte.
- Medidas directas: el GMP podría generar conciencia, recomendar medidas preventivas, involucrar a partes interesadas u orientar reformas para abordar las brechas regulatorias (ver Paso 3.1).
A fin de optimizar esta práctica, el GMP podría codificar estos pasos como un procedimiento de respuesta estándar, poniendo énfasis en el uso de los datos del EITI para un abordaje eficaz de los casos.
Malaui: el EITI como herramienta para actuar contra la corrupción
La sociedad civil utilizó la plataforma del EITI para instar al gobierno a tomar medidas frente a las denuncias de corrupción en el otorgamiento de licencias mineras (ver el ejemplo de Malaui en el Paso 3). El GMP intervino en el caso, que posteriormente fue investigado por el organismo anticorrupción nacional. Estos acontecimientos motivaron a EITI Malaui a desarrollar una política y estrategia contra la corrupción para orientar futuras respuestas ante casos similares.
Fuente: EITI (2022). Malawi 2022 Validation Report.
7. Considerar los posibles inconvenientes y soluciones para la implementación. A la hora de implementar las actividades anticorrupción, el GMP debería ser consciente de las posibles dificultades y prever medidas para abordarlas:
- Plazos: tener claros los plazos y los recursos sirve como guía y puede ayudar a evitar retrasos. El GMP debería adecuar los plazos a las oportunidades relativas a procesos de reforma nacionales (por ejemplo, aprobaciones legislativas, planes de desarrollo estratégico o compromisos anticorrupción internacionales).
- Recursos: la falta de recursos financieros y técnicos suficientes puede obstaculizar la implementación. El GMP debería asegurarse de que haya un financiamiento adecuado, solicitando el apoyo de socios nacionales e internacionales cuando sea necesario.
- Carga de información: es posible que las entidades gubernamentales y las empresas deban presentar informes en virtud de diversos estándares globales y marcos nacionales, lo cual puede afectar la calidad de su participación en la lucha contra la corrupción. Existen diversos marcos, como el Estándar para la Minería Responsable de la Iniciativa para el Aseguramiento de la Minería Responsable (IRMA), la Guía de Debida Diligencia para Cadenas de Suministro Responsables de Minerales de la OCDE y los estándares de Global Reporting Initiative (GRI), que brindan herramientas valiosas para enfrentar la corrupción. Comprender las similitudes y las diferencias entre estos estándares permite que el GMP optimice el trabajo, evite las reiteraciones e incorpore divulgaciones complementarias en sus informes EITI.
Paso 4: Monitorear los resultados
Contar con un marco de monitoreo permite que el GMP vincule sus objetivos generales (Paso 1), sus actividades anticorrupción (Paso 2) y los resultados efectivamente logrados (Paso 3). Al describir las actividades y los resultados esperados y revisar periódicamente los productos generados, el GMP puede fortalecer la implementación, demostrar valor y suscitar apoyo.
Nota: El tiempo que se necesita para este paso dependerá de la capacidad y los recursos del GMP. La labor periódica de monitoreo debería realizarse como mínimo anualmente, pero se alienta a efectuar controles más frecuentes para garantizar que la implementación se mantenga en marcha.
Pasos clave a considerar:
1. Adecuar la labor de monitoreo a los procesos del EITI. El GMP debería adecuar su marco de monitoreo a los procesos del EITI a fin de optimizar la preparación para las Validaciones, la planificación anual del trabajo y los informes sobre el progreso. Esta adecuación facilita la tarea de monitorear los avances en la lucha contra la corrupción. Entre los procesos clave se encuentran los siguientes:
- Planificación del trabajo: las actividades previstas en los planes de trabajo deberían seguir una cadena de resultados con aportaciones, productos y resultados claramente definidos. El GMP debería emplear indicadores que midan el éxito en cada etapa de la cadena de resultados, aplicando criterios “SMART” (sigla que en inglés significa específicos, mensurables, factibles, relevantes y sujetos a plazo).10
- Validación: las plantillas del proceso de Validación EITI, especialmente la de “Resultados e impacto”, pueden ser de ayuda para monitorear resultados específicos. La adecuación de los marcos de monitoreo a estas plantillas mejora la presentación de informes anuales y la Validación.
- Revisiones anuales del progreso: el progreso respecto del plan de trabajo debería revisarse y evaluarse anualmente (Requisito 1.5). Los marcos de monitoreo y evaluación ayudan a vincular el plan de trabajo anual con los informes de progreso, lo cual fomenta una cultura de aprendizaje y fortalece la implementación.
2. Aprender de la labor de monitoreo y revisión. El GMP debería evaluar si las actividades están generando los productos y resultados buscados según lo establecido en su plan de trabajo. El desarrollo de un trabajo periódico de revisión de los indicadores y monitoreo de los datos puede fomentar el aprendizaje y mejorar la implementación. Si bien las revisiones anuales son fundamentales, llevar a cabo revisiones trimestrales puede ayudar a identificar cuellos de botella y desafíos en la implementación, lo que permite realizar ajustes oportunamente. En los casos en que sea factible, el GMP puede considerar la posibilidad de encomendar un estudio independiente para evaluar el impacto de su labor anticorrupción en relación con las prioridades nacionales.
Anexo A: Riesgos de corrupción habituales y Requisitos EITI pertinentes
| Áreas de la cadena de valor del sector extractivo | Riesgos de corrupción | Requisitos EITI | Material guía relacionado |
|---|---|---|---|
| Marco legal | Marco y prácticas de gobernanza débiles | 1. Requisito 2.1 sobre leyes e instituciones relativas a la prevención de la corrupción | Abordar los riesgos de corrupción a través de la implementación del EITI |
| Asignación de licencias | Soborno, colusión, captura política, influencia indebida, favoritismo, ausencia de un proceso competitivo | 2. Requisito 2.2 sobre la adjudicación de licencias, incluidas las desviaciones respecto de las normas y las adjudicaciones “aceleradas” 3. Requisito 2.3 sobre la vinculación de los registros de licencias y beneficiarios reales | |
| Contratos | Captura política, incumplimientos, conflictos de intereses | 4. Requisito 2.4 sobre la divulgación de contratos nuevos o modificados, incluida la recomendación de divulgar los contratos de exploración 5. Requisitos 4.2 y 4.3 sobre el comercio de materias primas y los acuerdos de trueque e infraestructura | Contratos |
| Beneficiarios reales | Conflictos de intereses, flujos financieros ilícitos, empresas pantalla, lavado de dinero | 6. Requisito 2.5 sobre los nombres y datos de los beneficiarios reales, los propietarios legales y las personas expuestas políticamente (PEP), con umbrales claros para la presentación de información | Definir y registrar los datos sobre la titularidad y el control de las empresas de titularidad estatal (en inglés) https://eiti.org/guidance-notes/understanding-financial-statements-state-owned-enterprises (en inglés) Supervisión por parte del GMP de las divulgaciones sobre beneficiarios reales (en inglés) |
| Empresas de titularidad estatal | Abuso de autoridad, conflictos de intereses, apropiación indebida de fondos, favoritismo en las contrataciones y la regulación | 7. Requisitos 2.6, 4.5 y 6.2 sobre la retención de ingresos, los flujos financieros y los gastos cuasifiscales, así como la divulgación de los beneficiarios reales de los agentes, intermediarios, proveedores o contratistas 8. Expectativa 7 sobre políticas anticorrupción y debida diligencia de las Expectativas para las empresas que apoyan al EITI | Participación estatal y empresas de titularidad estatal
Comprender los estados financieros de las empresas estatales (en inglés)
|
| Comercio de materias primas | Soborno, conflictos de intereses, apropiación indebida, aplicación de parámetros de referencia sobre comercio inapropiados, desequilibrio en los términos de comercio, compradores no idóneos, manipulación de precios, subvaluación de la producción y las exportaciones | 9. Requisitos 3.2, 3.3 y 4.2 sobre compradores, materias primas, precios y volúmenes de venta y divulgación de acuerdos de venta | Directrices para la presentación de informes dirigidas a las empresas que compran petróleo, gas y minerales a los Gobiernos |
| Recaudación y flujos de ingresos | Apropiación indebida, soborno, lavado de dinero, falsificación de facturas, subdeclaración o evasión fiscal, exenciones fiscales desfavorables | 10. Requisito 2.1 sobre el marco legal y fiscal 11. Requisito 3 sobre reservas, producción y exportaciones 12. Requisito 4 sobre flujos de ingresos y costos | Definición de materialidad, los umbrales y las entidades declarantes |
| Administración de ingresos, incluidos los pagos subnacionales | Apropiación indebida, desvío de fondos, mecanismos de transferencia opacos, captura política | 13. Requisitos 4.6 y 5.2 sobre pagos y transferencias subnacionales, fórmulas de repartición y comparación entre las transferencias asignadas y las reales 14. Requisitos 5.1 y 5.3 sobre presupuestos, administración de ingresos y gastos | Transferencias y pagos subnacionales |
| Gastos sociales y ambientales | Incumplimiento de leyes o compromisos contractuales, retornos ilegales, soborno, apropiación indebida de fondos | 15. Requisito 6.1 sobre gastos sociales y ambientales, incluida la expectativa de divulgar los contratos que exigen pagos | Gastos sociales y ambientales |
| Minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) | Extorsión a mineros informales, soborno y favoritismo en los procesos de formalización y otorgamiento de licencias, subdeclaración de la producción, contrabando, lavado de dinero, flujos financieros ilícitos | 16. Requisito 3.2 y 3.3 sobre producción y exportaciones de la MAPE 17. Requisito 6.3 sobre estimación de la actividad del sector informal | Abordaje de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en los informes EITI (en inglés) |
Transversales | Todos los anteriores | 18. Requisito 1.2 sobre participación de las empresas, políticas anticorrupción y debida diligencia (ver también las Expectativas para las empresas que apoyan el EITI) 19. Requisito 1.4 sobre gobernanza del GMP 20. Requisito 1.5 sobre planes de trabajo del GMP, monitoreo y revisión 21. Requisito 7.1 sobre divulgaciones y debate público más allá de los Requisitos EITI | Cómo elaborar un plan de trabajo del EITI |
Anexo B: Ejemplos de cómo aplicar los pasos a áreas de riesgo específicas
Asignación de licencias
Paso 1: Identificar los riesgos de corrupción en la asignación de licencias y las contrataciones
- Realizar un análisis de diagnóstico de la corrupción y/o consultar a las partes interesadas pertinentes para identificar vulnerabilidades en determinadas etapas (p. ej. solicitud, revisión, negociación, aprobación), materias primas o prácticas (p. ej. negociaciones opacas, escasa distancia entre la fecha de solicitud y la de adjudicación, déficits de personal) en el proceso de otorgamiento de licencias.
- Debatir y definir cómo pueden ayudar a abordar estos riesgos los Requisitos EITI 2.1, 2.2, 2.3 y 2.4.
Paso 2: Acordar objetivos y desarrollar un plan de actividades
- Establecer objetivos para el abordaje de la corrupción (p. ej. garantizar una competencia justa mejorando la integridad de los procedimientos de otorgamiento de licencias y contratos sobre litio).
- Revisar el registro de licencias para identificar riesgos de corrupción (p. ej. plazos de otorgamiento de licencias inusualmente breves o extensos) y elaborar un informe de políticas para abordar las debilidades en la gobernanza (p. ej. criterios técnicos ambiguos y políticas discrecionales).
- Facilitar diálogos entre los funcionarios responsables del otorgamiento de licencias con respecto al uso de los datos sobre los beneficiarios reales en la asignación de licencias.
- Involucrar a los órganos reguladores (p. ej. comisiones mineras, petroleras o anticorrupción) para alinear las prioridades y definir las funciones.
- Invitar a organismos relevantes a participar en el GMP como miembros u observadores.
- Firmar un memorando de entendimiento (MdE) con el organismo anticorrupción para la comunicación de actualizaciones anuales sobre posibles casos que deban investigarse.
Paso 3: Implementar las actividades
- Obtener financiamiento suficiente para implementar las actividades.
- Llevar a cabo aquellas actividades que probablemente generen mayor impacto.
- Invitar a la autoridad minera o petrolera a compartir novedades sobre los casos en curso y constituir un grupo de trabajo para monitorear los casos.
Paso 4: Monitorear los resultados
- Considerar la posibilidad de incluir los siguientes indicadores en el marco de monitoreo:
- Aporte: Cantidad de análisis del proceso de licencias realizados por el GMP.
- Producto: Cantidad de recomendaciones dirigidas a actores u organismos específicos.
- Resultado: Adopción de recomendaciones que orienten reformas regulatorias.
Pagos y recaudación de ingresos a nivel subnacional
Paso 1: Identificar los riesgos de corrupción en los pagos y la recaudación de ingresos a nivel subnacional
- Elaborar un informe de análisis de diagnóstico de la corrupción o consultar a las partes interesadas pertinentes para identificar vulnerabilidades en determinadas etapas (p. ej. asignaciones gubernamentales, desembolsos regionales, uso de los ingresos), materias primas (p. ej. aranceles de licencias anuales para mineros artesanales y de pequeña escala) o prácticas (p. ej. desembolsos demorados u omitidos, desvíos de fondos, interferencias políticas) del proceso de pagos y desembolsos. Identificar jurisdicciones subnacionales con riesgos elevados.
- Debatir cómo pueden ayudar a abordar estos riesgos los Requisitos EITI 4.1, 4.6, 5.2 y 6.1.
Paso 2: Acordar objetivos y desarrollar un plan de actividades
- Establecer objetivos para el abordaje de la corrupción (p. ej. promover la movilización de ingresos gubernamentales locales fortaleciendo las prácticas de recaudación, monitoreo y administración).
- Realizar un análisis comparativo entre los pagos de regalías al gobierno central y los desembolsos a los gobiernos locales, con recomendaciones para orientar el debate público sobre la omisión de desembolsos cuando existan este tipo de casos.
- Desarrollar un informe de políticas con recomendaciones para abordar las desviaciones entre las transferencias calculadas y las realmente realizadas a los gobiernos locales y para fortalecer los mecanismos de repartición de ingresos.
- Facilitar diálogos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales para abordar estas desviaciones.
- Involucrar a organismos y empresas para alinear las prioridades y definir las funciones.
- Identificar foros comunitarios locales para debatir los hallazgos del EITI e incluir a representantes gubernamentales locales en el GMP.
Paso 3: Implementar las actividades
- Obtener financiamiento suficiente para implementar las actividades.
- Llevar a cabo aquellas actividades que probablemente generen mayor impacto.
- Realizar visitas a las comunidades para monitorear el uso de los ingresos subnacionales.
- Emitir un comunicado de prensa para orientar el debate público en torno a los hechos de corrupción subnacional detectados.
- Tener en cuenta los plazos de las elecciones locales y la asignación presupuestaria local a la hora de recolectar y utilizar información sobre la corrupción subnacional.
Paso 4: Monitorear los resultados
- Considerar la posibilidad de incluir los siguientes indicadores en el marco de monitoreo:
- Aporte: Cantidad de participantes en las actividades de desarrollo de capacidades.
- Producto: Mejoras de capacidad autodeclaradas por los participantes.
- Resultado: Mejoras en las prácticas para el abordaje de las inconsistencias informadas.
Obligaciones ambientales y sociales
Paso 1: Identificar los riesgos de corrupción en las obligaciones ambientales y sociales
- Elaborar un informe de análisis de diagnóstico de la corrupción o consultar a las partes interesadas pertinentes para identificar vulnerabilidades en determinadas etapas (p. ej. aprobación de evaluaciones de impacto ambiental (EIA), pago de daños y aranceles de rehabilitación), materias primas o prácticas (p. ej. incumplimiento de compromisos, sub o sobre declaración de pagos y gastos). Identificar las empresas u organismos gubernamentales que presenten mayores riesgos.
- Debatir cómo pueden ayudar a abordar estos riesgos el Requisito EITI 6.1 y otros.
Paso 2: Definir objetivos y desarrollar un plan de actividades.
- Establecer objetivos para el abordaje de la corrupción (p. ej. fortalecer la capacidad de los organismos de protección ambiental para prevenir la corrupción y mejorar los beneficios sociales para las comunidades).
- Documentar y analizar casos de corrupción previos relacionados con la falta de pago y/o el uso indebido de fondos sociales y ambientales.
- Elaborar un mapa y hacer un análisis de los compromisos ambientales, sociales y de gobernanza de empresas clave y su implementación, y comparar los pagos realmente realizados con los compromisos contractuales.
- Desarrollar la capacidad de los beneficiarios locales para fiscalizar las divulgaciones y exigir que se rindan cuentas.
- Involucrar a las comunidades, organismos ambientales y empresas para alinear las prioridades y definir las funciones.
- Involucrar a miembros del parlamento para tomar medidas en función de las conclusiones del GMP.
Paso 3: Implementar las actividades
- Obtener financiamiento suficiente para implementar las actividades.
- Llevar a cabo aquellas actividades que probablemente generen mayor impacto.
- Realizar visitas a las comunidades para monitorear los proyectos sociales y ambientales.
- Adecuar los Informes EITI a las presentaciones de informes ambientales, sociales y de gobernanza de las empresas a fin de reducir las cargas informativas.
Paso 4: Monitorear los resultados
- Considerar la posibilidad de incluir los siguientes indicadores en el marco de monitoreo:
- Aporte: Cantidad de acuerdos de desarrollo comunitario y gestión ambiental analizados en relación con los pagos/medidas efectivamente materializadas.
- Producto: Inconsistencias identificadas entre los indicadores ambientales, sociales y de gobernanza reales y los que se asumieron como compromiso.
- Resultado: Investigación de inconsistencias entre los pagos sociales y ambientales realmente realizados y los asumidos como compromiso.
Anexo C: Recursos adicionales
EITI | Este estudio ofrece un panorama de las cadenas de valor globales de los minerales empleados en la transición energética, así como los riesgos y oportunidades en materia de gobernanza. |
Herramienta para la evaluación de riesgos de corrupción en los otorgamientos del sector minero (en inglés) Transparencia Internacional | Esta herramienta permite que los usuarios identifiquen y evalúen las causas subyacentes de la corrupción en las adjudicaciones del sector minero. Se ha utilizado en 23 jurisdicciones mineras e identifica más de 80 riesgos de corrupción comunes. |
Diagnóstico de la corrupción en el sector extractivo: una herramienta para la investigación y la acción (en inglés) NRGI | Esta herramienta de siete pasos es una guía flexible y adaptable que ayuda a los usuarios a involucrarse en temas sensibles, identificar y comprender los grandes problemas de corrupción, desarrollar una participación y un apoyo multipartícipe, y generar e implementar planes de acción para prevenir la corrupción en el futuro. |
¿Cómo pueden usar los informes del EITI los actores anticorrupción? (en inglés) NRGI | Esta guía ofrece orientación a los actores de la lucha contra la corrupción —por ejemplo, la sociedad civil, el periodismo, los GMP del EITI y los organismos gubernamentales de aplicación— explicando cómo las innovaciones del Estándar EITI 2023 pueden contribuir al progreso de las iniciativas contra la corrupción. |
Recomendaciones para fortalecer el papel del EITI en la lucha contra la corrupción NRGI | Este informe detalla una serie de recomendaciones para que el EITI fortalezca su relevancia en la lucha contra la corrupción. |
El uso del Estándar EITI para combatir la corrupción (en inglés) Transparencia Internacional | Este documento destaca diversas enseñanzas clave para combatir la corrupción a través de una implementación eficaz de los requisitos de divulgación del EITI relativos a la asignación de licencias (Requisito 2.2). |
Prevenir la corrupción en las cadenas de suministro de minerales de transición energética NRGI | Un Grupo de Expertos en Prevención de la Corrupción en los Minerales de la Transición, que reúne las perspectivas de la sociedad civil, los gobiernos, el mundo académico y organizaciones internacionales, desarrolló un conjunto de recomendaciones clave para enfrentar la corrupción en las cadenas de suministro de minerales. El proceso de desarrollo estuvo a cargo del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI), con el asesoramiento del Centro de Conducta Empresarial Responsable de la OCDE y el EITI. |
La carrera hacia las energías renovables: enfrentar los riesgos de corrupción e integridad en su sector (en inglés) EITI | Este informe describe los riesgos de corrupción e integridad del sector de las energías renovables y presenta recomendaciones para que las partes interesadas los aborden. |
La corrupción en la cadena de valor del sector extractivo (en inglés) OCDE | Este documento analiza diversos tipos de riesgos del sector extractivo y ofrece recomendaciones prácticas sobre cómo abordarlos. |
Cómo abordar los riesgos de soborno y corrupción en las cadenas de suministro de minerales (enlace en español disponible) OCDE | Este informe brinda respuestas prácticas a preguntas frecuentes sobre los cómo las empresas pueden identificar, prevenir, mitigar e informar los riesgos de contribuir a hechos de soborno y corrupción a través de su abastecimiento de minerales. |
NRGI | Este documento analiza más de 100 casos de adjudicaciones de licencias o contratos en los sectores del petróleo, el gas y la minería que derivaron en acusaciones de corrupción. Enumera 12 señales de alerta de corrupción en las adjudicaciones de licencias y contratos e incluye ejemplos que ilustran cada una de ellas. |
NRGI | Este informe ofrece consejos sobre cómo los gobiernos pueden fortalecer sus políticas y procesos de otorgamiento de licencias extractivas para enfrentar los riesgos de corrupción que conllevan los vínculos con beneficiarios reales problemáticos.
|
La lucha contra la corrupción en el sector de las energías renovables (en inglés) U4 | Este documento destaca diversos tipos de riesgos del sector de las energías renovables y cómo las economías políticas locales inciden en estos riesgos. |
Guía de monitoreo y evaluación del EITI GIZ | Esta guía resume la importancia de la labor de monitoreo y evaluación para ciertos requisitos específicos del Estándar EITI y describe los beneficios de contar con un marco de monitoreo y evaluación sólido. Además, presenta un marco de resultados genérico y pasos específicos para que los GMP puedan trabajar en el desarrollo y la implementación de un marco de monitoreo y evaluación. Esta guía se ha aplicado en varios países, entre ellos, Ucrania, Mauritania y Togo. |
Guía del usuario para medir la corrupción (en inglés) Global Integrity/PNUD | Esta guía presenta un análisis crítico de los indicadores y métodos empleados para medir la corrupción y las iniciativas anticorrupción, que incluye las fortalezas y debilidades de diferentes enfoques. Plantea mejores prácticas y estudios de casos sobre cómo utilizar los indicadores de corrupción y anticorrupción. |
Enfoques para monitorear los riesgos de corrupción externos identificados en los programas de desarrollo (en inglés) U4/Transparencia Internacional | Esta síntesis investigativa presenta estrategias y métodos para medir la corrupción y el riesgo de corrupción a lo largo de la cadena de valor de los programas de desarrollo, con énfasis en los riesgos de corrupción más difíciles de identificar y medir. |
Monitoreo y evaluación de planes de actividades anticorrupción (en inglés) Banco Mundial | Este documento plantea mejores prácticas para demostrar el impacto de las iniciativas anticorrupción, con énfasis en su implementación en el contexto de Italia. Ofrece buenas prácticas para la selección de indicadores y describe las competencias necesarias para desarrollar e implementar marcos de monitoreo y evaluación. |
- 1
A los efectos de esta nota, el término “corrupción” se define como “el abuso del poder confiado para obtener un beneficio privado”, de conformidad con la definición de Transparencia Internacional.
- 2
Alexandra Gillies (2019). The EITI’s Role in Addressing Corruption. Consultado en https://eiti.org/document/eitis-role-in-addressing-corruption; NRGI (2021). ¿Cómo pueden usar los informes del EITI los actores anticorrupción? Consultado en https://resourcegovernance.org/es/publications/como-pueden-usar-los-informes-del-eiti-los-actores-anticorrupcion.
- 3
Para obtener más información y comprensión sobre otros tipos de riesgos, ver NRGI (2021), Recomendaciones para fortalecer el papel del EITI en la lucha contra la corrupción. Consultado en https://resourcegovernance.org/publications/recomendaciones-para-fortalecer-el-papel-del-eiti-en-la-lucha-contra-la-corrupcion.
- 4
Global Witness (2021). Jade and Conflict: Myanmar Vicious Circle. Consultado en https://www.globalwitness.org/en/campaigns/natural-resource-governance/jade-and-conflict-myanmars-vicious-circle/.
- 5
Para conocer un ejemplo de cómo las materias primas con precios dinámicos son propensas a la corrupción vinculada al comercio, ver Open Oil (2018), EITI Commodity Trading in Indonesia. Consultado en https://eiti.org/document/commodity-trading-in-indonesia.
- 6
Para conocer un ejemplo de cómo las políticas de descentralización pueden ser objeto de abusos, ver Transparency International Australia (2017), The risk assessment of corruption in the awarding of mining permits in Indonesia. Consultado en https://transparency.org.au/publications/indonesia-risk-assessment-of-corruption-in-the-awarding-of-mining-permits/.
- 7
NRGI (2015). Local Content - Strengthening the Local Economy and Workforce. Consultado en https://resourcegovernance.org/publications/primer-local-content.
- 8
NRGI (2021). Diagnóstico de la corrupción en el sector extractivo: una herramienta para la investigación y la acción. Consultado en https://resourcegovernance.org/es/publications/diagnostico-de-la-corrupcion-en-el-sector-extractivo-una-herramienta-para-la.
- 9
NRGI (2021). ¿Cómo pueden usar los informes del EITI los actores anticorrupción? Consultado en https://resourcegovernance.org/es/publications/como-pueden-usar-los-informes-del-eiti-los-actores-anticorrupcion.
- 10
Ver EITI (2022). Nota guía: Cómo elaborar un plan de trabajo del EITI. Consultado en https://eiti.org/es/guidance-notes/como-elaborar-un-plan-de-trabajo-del-eiti.
