Abordar los riesgos de corrupción a través de la implementación del EITI

La corrupción es un desafío apremiante para muchos países ricos en recursos. De acuerdo con el Informe sobre sobornos en el extranjero de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), uno de cada cinco casos de corrupción transnacional se produce en el sector extractivo. El 20 % de las más de 200 medidas de control del cumplimiento de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (FCPA) de EE. UU. está vinculado con la industria extractiva, la cifra más alta entre todos los sectoresHideNRGI (2016), “Oil, Gas, Mining Remain Major Focus for FCPA Investigations". 

Existe el punto de vista compartido entre partes interesadas del EITI de que el abordaje de los riesgos de corrupción está implícito en los esfuerzos del grupo multipartícipe para promover la transparencia y la rendición de cuentas a través del cumplimiento del Estándar EITI. Sin embargo, el papel del EITI en poner fin a la corrupción no siempre se expresa de forma explícita en los objetivos nacionales para la implementación del EITI. En 2020, el Consejo EITI reconoció la necesidad de que el EITI articulara con claridad su papel en la erradicación de la corrupción y brindara apoyo a los grupos multipartícipes para que puedan aportar a medidas anticorrupción. 

La presentación de informes EITI puede dejar en claro cuáles son algunas de las áreas más propensas a riesgos de corrupción. A modo de ejemplo, podría ayudar a exponer prácticas en la gobernanza de recursos naturales que son vulnerables al abuso, exponer negociaciones y transacciones sospechosas, aportar información contextual valiosa a nivel nacional, apoyar el debate de los ciudadanos, monitorear y abogar respecto de la gobernanza de recursos, promover normas y políticas globales relacionadas con la anticorrupción y erradicar las conductas corruptas a través de la transparenciaHideAlexandra Gillies (2019), "The EITI’s Role in Addressing Corruption". 

Esta nota tiene el propósito de apoyar a los grupos multipartícipes al proporcionar una guía práctica y un enfoque paso por paso para definir el papel del EITI en la mitigación de la corrupción a nivel de los países. Los pasos sugeridos incluyen factores que los grupos multipartícipes podrían tener en cuenta al emprender sus actividades de anticorrupción, así como ejemplos concretos de actividades y consideraciones. El Anexo A presenta ejemplos de cómo aplicar esos pasos en áreas específicas de la gestión del sector extractivo.

Esta guía no está prevista como un elemento normativo ni tiene el propósito de ampliar el alcance del Estándar EITI. Describe oportunidades para utilizar mejor las divulgaciones del EITI con el fin de fortalecer los esfuerzos de anticorrupción. También incluye temas en áreas de alto riesgo que actualmente no son cubiertos por el Estándar EITI, como la transición energética, la contratación de servicios y el contenido local. Al usar esta guía, se recomienda a los grupos multipartícipes que tengan en cuenta su contexto nacional y que consideren los diversos tipos de riesgos de corrupción, los agentes principales y los marcos legales en su país. Esta nota también presenta herramientas relevantes diseñadas por otras instituciones que pueden servir como marcos para debatir estos temas.

A los fines de esta nota, el término “corrupción” se define como “el abuso del poder confiado para beneficio privado”, de acuerdo con la definición de Transparencia Internacional.

• El sector extractivo es propenso a riesgos de corrupción debido a la magnitud de ingresos que genera y a los actores y los beneficiarios involucrados, así como la complejidad del sector. El EITI tiene un papel para desempeñar en el abordaje de estos riesgos a través de sus requisitos de divulgación y el enfoque multipartícipe.
• Se recomienda a los grupos multipartícipes que identifiquen los riesgos de corrupción más importantes en sus países. Al hacerlo, podrán formular objetivos para la implementación del EITI que aborden esos riesgos de corrupción y podrán definir el papel que deban desempeñar para el cumplimiento de esos objetivos.
• Los grupos multipartícipes tienen poder de decisión para determinar el alcance de su trabajo de anticorrupción. Una forma de hacerlo es enfocar sus actividades en curso con una perspectiva de anticorrupción explícita, por ejemplo en cuanto a las licencias, los beneficiarios reales, la transparencia de los contratos y las empresas de titularidad estatal.
• Se recomienda a los grupos multipartícipes que utilicen las herramientas y los mecanismos existentes para promover su trabajo de anticorrupción. A manera de ejemplo, los informes EITI podrían incluir datos complementarios para ayudar a identificar marcadores de riesgo, las evaluaciones de Validación podrían exponer desviaciones de los marcos regulatorios y los planes de trabajo podrían usarse para monitorear como el EITI está generando un impacto sobre la mitigación de la corrupción. 
• Los grupos multipartícipes podrían optar por poner fin a cuestiones de corrupción en áreas de riesgo conocidas no cubiertas por el Estándar EITI, como la contratación de servicios, la transición energética o el contenido local. 

Al elaborar un plan de acción contra la corrupción, se recomienda a los grupos multipartícipes que sigan los pasos a continuación.

La implementación del EITI debe estar en consonancia con prioridades nacionales para las industrias extractivas. Los grupos multipartícipes deben identificar esas prioridades nacionales y garantizar que sus objetivos para la implementación del EITI estén alineados con reformas más amplias. 

Preguntas clave que deben tenerse en cuenta: 

• ¿Cómo pueden las actividades de los grupos multipartícipes vincularse a reformas nacionales de anticorrupción más amplias? 
  Se recomienda a los grupos multipartícipes que fortalezcan una comprensión general de los esfuerzos contra la corrupción de un país y que consideren la posibilidad de ponerse en contacto con organismos de seguridad, comisiones de anticorrupción, entidades fiscales superiores, periodistas y otros agentes para debatir de qué manera la implementación del EITI podría vincularse con estos esfuerzos. Los grupos multipartícipes podrían presentar la información disponible en los informes EITI a agentes relevantes y promover intercambios sobre su uso. 

Indonesia y Nigeria: Vinculación de la implementación del EITI con reformas nacionales

El marco de anticorrupción de Indonesia incluye una referencia al EITI. El plan de trabajo de su grupo multipartícipe también vincula estrategias nacionales existentes con la implementación del EITI. Presta especial atención a la reforma sobre beneficiarios reales como una deficiencia de transparencia clave y una medida contra la corrupción concreta y al trabajo en asociación con la Comisión para Erradicación de la Corrupción (KPK) nacional. 

EITI Nigeria capitalizó una firme voluntad política y una participación de alto nivel en compromisos de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) respecto de los beneficiarios reales para promover sus planes destinados a establecer un registro de beneficiarios reales de compañías extractivas. El plan de trabajo de 2018 del grupo multipartícipe incluía eso como un aspecto prioritario y en 2020 fue aprobada la Ley Asuntos de Empresas y Aliados (CAMA), que aportó una base legal para el registro de beneficiarios reales de Nigeria. En la actualidad, se requiere información sobre los beneficiarios reales de las compañías para los procesos de renovación y de solicitud de licencias. Además, uno de los objetivos fundamentales de la Ley de la Industria del Petróleo (PIA) promulgada en 2021 es promover la transparencia, la buena gobernanza y la rendición de cuentas en la administración de recursos petroleros, con disposiciones claras sobre divulgación, incluidos el establecimiento y el mantenimiento de registros públicos para licencias y beneficiarios reales.

2. ¿Qué etapas de la cadena de valor de la industria extractiva son más propensas a temas de corrupción?

Los grupos multipartícipes podrían definir mejor el alcance de su trabajo a través de la identificación de riesgos potenciales de corrupción para priorizar la acción. Al hacerlo, pueden centrarse en etapas específicas de la cadena de valor de las extractivas para identificar deficiencias en la transparencia.

A modo de ejemplo, los grupos multipartícipes podrían identificar riesgos de corrupción en la adjudicación de licencias mediante lo siguiente:

• Examinando el proceso de licitación para las licencias adjudicadas
• Evaluando las regulaciones para identificar lagunas jurídicas que podrían prestarse a abusos
• Evaluando el grado hasta el cual los sistemas inadecuados y la falta de transparencia en las regulaciones hacen posible que haya captura política y conflictos de interés

El alcance y las áreas prioritarias de la evaluación deben corresponderse con los temas de corrupción predominantes en el sector y en el país. Los grupos multipartícipes pueden aprovechar herramientas prácticas existentes para identificar riesgos de corrupción en cada etapa de la cadena de valor del sector.

Herramienta de evaluación del riesgo de corrupción de las concesiones mineras (MACRA)

La herramienta MACRA de Transparencia Internacional se ha utilizado en más de 20 países. Una versión abreviada, que puede completarse en cuatro meses, ayuda a los usuarios a identificar y evaluar los riesgos subyacentes y las causas de corrupción en asignaciones de licencias que pueden perjudicar la concesión legal, en conformidad y ética de licencias, permisos y contratos de minería. La herramienta es útil para lo siguiente:

• Identificar las vulnerabilidades y las fortalezas en el proceso de concesiones de minería
• Identificar y evaluar los riesgos de corrupción correspondientes
• Validar y priorizar riesgos de corrupción para la acción
• Traducir la investigación en acción

Herramienta de diagnóstico de corrupción

La herramienta de diagnóstico de corrupción, desarrollada por el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI), proporciona pasos y guía concretos para:

• Reunir pruebas y convocar consultas para identificar las formas de corrupción con mayor probabilidad de impactar de manera negativa en las industrias extractivas de un país 
• Diagnosticar las causas de esas formas de corrupción   
• Elaborar un plan de acción contra la corrupción con base en pruebas, centrado en prevenir futura corrupción  

3. ¿Qué materias primas y subsectores son más vulnerables a la corrupción?

La naturaleza de una materia prima podría influenciar en su nivel de riesgo de corrupción. Por ejemplo, las piedras preciosas son particularmente propensas al contrabando por la facilidad de transporteHideGlobal Witness (2021), Jade and Conflict: Myanmar Vicious Circle. Otro factor que podría afectar el nivel de riesgo es la manera en que se determina el precio de la materia prima. A modo de ejemplo, las materias primas sujetas a una determinación de precios dinámica son más propensas a la corrupción relacionada con el comercioHidePara ver un ejemplo de cómo las materias primas con determinación de precios dinámica son propensas a corrupción relacionada con el comercio, consulte OpenOil (2018), EITI Commodity Trading in Indonesia. En algunos casos, los marcos fiscales podrían de manera inadvertida incentivar fugas de ingresos a través de deficiencias en la regulación de la minería artesanal a pequeña escalaHideVéase EITI (2018), Panning for data: Artisanal and small-scale mining in EITI countries.

Además, a medida que la transición global hacia una energía más limpia aumenta la demanda de minerales críticos, prestar especial atención a los riesgos de corrupción relacionados con esos minerales puede ayudar a elaborar una estrategia de anticorrupción relevante que complemente las prioridades nacionales.

4. ¿Existen políticas y prácticas que elevan los riesgos de corrupción?

Los Informes EITI podrían exponer prácticas en la gobernanza de recursos naturales que son vulnerables al abuso. Podrían revelar debilidades en sistemas gubernamentales que aumentan la probabilidad de que haya corrupción. A manera de ejemplo, el Informe EITI de Myanmar de 2015 reveló que las empresas de titularidad estatal del país retenían aproximadamente la mitad de todos los ingresos del sector extractivo en cuentas opacas. Un estudio encomendado por la división de Myanmar del EITI determinó que el 98 % de los permisos para piedras preciosas opera “sin supervisión y los titulares de permisos tienen libertad para elegir cómo producen, qué declaran y si eso va o no a través de canales formalesHideAlexandra Gillies (2019), The EITI’s Role in Addressing Corruption"

Los intereses adquiridos podrían ser disuasivos para la buena gobernanza. Los funcionarios del gobierno podrían también estar haciendo cumplir de manera desigual las obligaciones fiscales, operacionales o ambientales y sociales a compañías con conexiones políticas. Los grupos multipartícipes podrían optar por centrarse en estos temas para evaluar cómo se implementan las políticas en la práctica.

Zambia: Identificación de deficiencias y riesgos de corrupción

El Informe EITI de Zambia de 2018 proporcionó detalles sobre una consulta hecha por el auditor general, que dejó expuestas varias prácticas dudosas, incluida la adjudicación de licencias de minería a compañías no calificadas, exportaciones ilegales de minerales, evasión de impuestos y violaciones de obligaciones ambientales. Esta investigación fue impulsada por las conclusiones del informe de Validación de Zambia de 2016 y las conclusiones dieron como resultado que el gobierno cancelara casi 900 licencias.

5. ¿Hay áreas de gestión extractiva con alto riesgo de corrupción que no están cubiertas por el Estándar EITI?

Para generar un mayor impacto, los grupos multipartícipes podrían considerar la posibilidad de evaluar o identificar otras áreas propensas a la corrupción. Un ejemplo es la contratación de servicios. Las compañías petroleras y mineras habitualmente subasignan la mayor parte de su trabajo de exploración y producción a una amplia gama de contratistas. NRGI estima que esos contratos tienen un valor de entre USD 745 mil millones y USD 1,3 billones al añoHideIbid. . Sin embargo, junto con el soborno, la subcontratación es vulnerable a autocontrataciones entre elites políticas, inflación de contratos, confabulación y evasión impositiva. Para abordar esto, los grupos multipartícipes podrían considerar la posibilidad de analizar los riesgos de corrupción y las necesidades de transparencia en el sector.

Los grupos multipartícipes tienen poder de decisión para definir sus objetivos con respecto a la anticorrupción con base en las consideraciones antes explicadas. Algunos ejemplos de objetivos que los grupos multipartícipes podrían adoptar incluyen:

• Identificar deficiencias que facilitan la corrupción en los sistemas de recaudación de ingresos
• Abordar lagunas legales en leyes sectoriales que permitan la corrupción
• Detectar riesgos en procedimientos de concesión de licencias de materias primas específicas o en jurisdicciones subnacionales particulares
• Abordar riesgos en la subestimación o el contrabando ilegal de materias primas específicas
• Analizar y hacer referencia a datos sobre beneficiarios reales para detectar marcadores de riesgo y potenciales conflictos de interés en las adjudicaciones de licencias

Después de que el grupo multipartícipe haya evaluado los riesgos de corrupción que desee abordar, podría elaborar un plan de actividades para cumplir sus objetivos de anticorrupción. Los planes de trabajo deben incluir actividades mensurables y con plazos específicos para alcanzar los objetivos acordados (Requisito 1.5). La guía del EITI sobre la elaboración de planes de trabajo proporciona ejemplos sobre cómo las medidas de anticorrupción pueden integrarse en la implementación del EITI. 

Albania, Mongolia y Filipinas: Integración de la anticorrupción en los planes de trabajo del EITI

El plan de trabajo de 2021 de Mongolia incluye explícitamente el abordaje de la corrupción como uno de los objetivos del EITI de Mongolia y describe actividades específicas para cumplir ese objetivo, incluido un piloto sobre gestión de riesgos utilizando la herramienta de diagnóstico del NRGI para riesgos de corrupción. De manera similar, el plan de trabajo de 2021 de Filipinas incluye la realización de un análisis utilizando la herramienta de NRGI para la corrupción.

El plan de trabajo de 2021-2022 de Albania alinea la implementación del EITI con la agenda anticorrupción nacional. Destaca la función del grupo multipartícipe en la concienciación y en la realización de actividades de sensibilización, así como la necesidad de reformar marcos legales nacionales para fortalecer la gestión de los recursos naturales.

Al identificar actividades, se recomienda a los grupos multipartícipes que consideren cuáles medidas tienen probabilidad de tener un impacto. Un marco útil para elaborar un plan de acción es categorizar las medidas o los enfoques de acuerdo con los objetivos establecidos por el grupo multipartícipe. A modo de ejemplo, la herramienta de diagnóstico anticorrupción del NRGI muestra que algunas actividades podrían centrarse en mejorar la transparencia para facilitar la supervisión y desalentar el delito, mientras que otras actividades podrían centrarse en fortalecer la supervisión y la participación.  Otras categorías de medidas podrían incluir promover la integridad a través de medidas robustas de anticorrupción y de cumplimiento controlado, la reforma de procesos institucionales y regulatorios, el aumento de la competencia leal, el fortalecimiento del control del cumplimiento de las reglas y el abordaje de facilitadores extranjeros. 

Ejemplos de actividades: 

• Estudios técnicos de los tipos de riesgos en un sector o materia prima en particular, estudios para evaluar lagunas jurídicas o regulatorias.  
• Uso de herramientas de diagnóstico como la herramienta de diagnóstico de corrupción del NRGI y la evaluación del riesgo de corrupción de las concesiones mineras (MACRA) de Transparencia Internacional, como se describe en el paso 1. 
• Formulación de recomendaciones/salvaguardas contra la corrupción. Los grupos multipartícipes podrían emitir recomendaciones de políticas para difusión a funcionarios gubernamentales (incluidos los parlamentos) con base en riesgos de corrupción que hayan identificado. 
• Fortalecimiento de capacidades y concienciación. Se recomienda a los grupos multipartícipes que realicen actividades de fortalecimiento de capacidades sobre riesgos de corrupción en el sector extractivo y la función del EITI en la mitigación de la corrupción. También podrían dirigir capacitaciones en el modo efectivo de usar y analizar datos para informar los esfuerzos de anticorrupción y detectar marcadores de riesgos. Se podrían centrar en requisitos específicos del Estándar EITI, en especial en requisitos altamente técnicos relacionados con transacciones de empresas de titularidad estatal, ingresos en especie, acuerdos de infraestructura y permuta o beneficiarios reales.  
• Análisis de casos de corrupción. Los grupos multipartícipes podrían analizar casos de corrupción para entender mejor cómo se produce la corrupción en la práctica real, identificar quienes son los agentes y destacar qué tipos de transacciones son vulnerables a riesgos. Eso podría ayudar a investigaciones permanentes o contribuir a recomendaciones sobre políticas.
• Consultas periódicas. Los grupos multipartícipes podrían usar reuniones periódicas y actividades de sensibilización para hacer consultas con partes interesadas sobre la eficiencia de sus programas de anticorrupción. Por ejemplo, las compañías podrían consultar a las comunidades y los pueblos indígenas durante la sensibilización para detectar riesgos de corrupción en la implementación de sus proyectos sociales y al llevar a cabo la diligencia debida. Los gobiernos podrían usar actividades de sensibilización para informar y explicar resultados de procesos de adjudicación de licencias al público más amplio con el fin de abordar percepciones de corrupción. La sociedad civil podría exigir un punto vigente en la agenda de los grupos multipartícipes para monitorear los resultados de los planes de anticorrupción de organismos reguladores y compañías.  

Preguntas clave que deben tenerse en cuenta al elaborar un plan de acción:

• ¿Las actividades contribuyen de manera directa a los objetivos deseados? Al decidir las actividades, el grupo multipartícipe podría considerar qué tipos de actividades llevarían a productos o resultados que apoyaran sus objetivos. A manera de ejemplo, si el objetivo final es mitigar riesgos en el proceso de adjudicación de licencias, el grupo multipartícipe podría considerar la posibilidad de concientizar a reguladores internos y externos del organismo relevante sobre el modo en que se produce corrupción en todas las etapas del proceso de adjudicación de licencias. Los grupos multipartícipes también podrían complementar este trabajo con el mapeo de los riesgos de corrupción y la realización de talleres o grupos focales para analizar las conclusiones del ejercicio de mapeo. En los casos en que hayan recomendaciones de Informes EITI, Validación y otros estudios técnicos relacionados con el combate de la corrupción, el grupo multipartícipe podría considerar la posibilidad de incluir esas recomendaciones en el plan de acción. 
• ¿Las actividades en el plan de trabajo del EITI podrían incluir un componente de anticorrupción? El trabajo de anticorrupción del grupo multipartícipe podría integrarse en actividades existentes planificadas para la implementación del EITI, incluso adjudicación de licencias, beneficiarios reales, divulgación de contratos, divulgación de ingresos, gastos sociales y ambientales, divulgación sistemática de información, comercio de materias primas y transición energética. La aplicación de una perspectiva anticorrupción a cualquiera de estas áreas de políticas podría ayudar al grupo multipartícipe a vincular su trabajo con prioridades nacionales.
   
  • Presentación de informes EITI - Los Informes EITI y las divulgaciones de datos de las extractivas son una parte importante de los planes de trabajo de los grupos multipartícipes y aportan información contextual valiosa que ayuda a aumentar la comprensión del sector por parte de los ciudadanos. Los grupos multipartícipes deben considerar cómo podría utilizarse la creación de informes EITI para documentar información relacionada con la corrupción. A modo de ejemplo, en 2015, el NRGI usó informes EITI para entender mejor el negocio de comercialización de petróleo de la compañía petrolera nacional nigeriana en su investigación sobre riesgos de corrupciónHideAlexandra Gillies (2019), The EITI’s Role in Addressing Corruption. 
  • Uso de divulgaciones del EITI - Los grupos multipartícipes también podrían garantizar que los agentes de anticorrupción estén utilizando divulgaciones del EITI para promover esfuerzos contra la corrupción. Podrían aprovechar el estudio del NRGI sobre ¿Cómo los actores de anticorrupción pueden usar los informes del EITI? y el memorando de recomendaciones que presentan buenos ejemplos de cómo los grupos multipartícipes pueden analizar informes EITI con una perspectiva anticorrupción. Un ejemplo concreto es la triangulación de los distintos conjuntos de datos sobre producción, exportaciones, ingresos, gastos sociales, contratos y beneficiarios reales para identificar prácticas ilícitas como el pago insuficiente de ingresos y aranceles, el contrabando y los conflictos de interés.  

• ¿Hay limitaciones potenciales? Si es así, ¿qué medidas las abordarían? Involucrarse en el trabajo de anticorrupción de una manera más explícita podría enfrentarse a la resistencia de diversos agentes dentro y fuera del grupo multipartícipe. Prever esta posibilidad desde el inicio ayudaría al grupo multipartícipe a abordar limitaciones. A manera de ejemplo, una articulación clara de lo que el EITI intenta abordar podría ayudar a conseguir un apoyo más amplio para los esfuerzos contra la corrupción del grupo multipartícipe. También se debe mapear las limitaciones de capacidad, en especial con respecto a entender los riesgos que se presentan en transacciones complejas en las que no todas las partes tienen el mismo acceso a la información, como en la comercialización de materias primas o las negociaciones de contratos

• ¿Tiene el grupo multipartícipe un papel definido y articulado, y se han asignado a las partes interesadas relevantes responsabilidades para las diversas actividades? Después de identificar las deficiencias y definir los objetivos para el trabajo de anticorrupción de los grupos multipartícipes, se recomienda que los grupos multipartícipes definan mejor su papel para alcanzar esos objetivos. Alcanzar un objetivo amplio implica considerar distintos tipos de intervenciones. Al definir su papel, el grupo multipartícipe podría considerar su acceso a agentes de anticorrupción. En algunos casos, esto puede requerir involucrar a partes interesadas más allá de las representadas en el grupo multipartícipe. Ya sea que el grupo multipartícipe decida desempeñar un papel más activo (p. ej., formulando políticas y presionando para que las políticas se implementen) o uno más orientado a la organización (p. ej., promoviendo la cooperación entre organismos), la participación de las partes interesadas clave podría ayudarlos a alcanzar sus objetivos. Al hacer participar a las compañías, los grupos multipartícipes podrían considerar la posibilidad de abordar el tema relacionado con riesgos que involucran a agentes e intermediarios. Al identificar a las partes interesadas que se hará participar, se recomienda a los grupos multipartícipes que incluyan a organizaciones por los derechos de las mujeres y a grupos marginados, así como a poblaciones indígenas y a minorías étnicas, lo que podría contribuir a garantizar que se examinen los temas de intereses adquiridos potenciales.

Indonesia, Mongolia y Senegal: Participación de agentes clave

En algunos países, como Mongolia e Indonesia, los agentes de anticorrupción participan en grupos multipartícipes o tienen una participación cercana con ellos. En esos casos, es posible que esos agentes puedan desempeñar un papel más activo en el uso de los datos del EITI para ayudar en la investigación.

En algunos casos, los grupos multipartícipes pueden desempeñar un papel de asesoramiento para la redacción de informes para aportar datos a políticas. El grupo multipartícipe de Senegal participó estrechamente con el Centro de Investigaciones Fiscales del gobierno para preparar un informe sobre el sector extractivo, así como con el organismo de anticorrupción nacional para proporcionar datos al Plan Nacional de Anticorrupción.

Algunos ejemplos de los distintos papeles que los grupos multipartícipes podrían desempeñar cuando participan en temas de anticorrupción incluyen lo siguiente:

• Apoyar el debate, el monitoreo y la defensa de ciudadanos. Los grupos multipartícipes podrían funcionar como una plataforma para que distintas partes interesadas debatan, monitoreen y evalúen riesgos de corrupción. Por ejemplo, el grupo multipartícipe de la República Democrática del Congo dio seguimiento a preocupaciones reveladas en informes EITI y planteadas por partes interesadas externas sobre ciertos pagos al gobierno que no aparecían como pagados a Tesorería. La naturaleza compleja del sector extractivo hace que al público le resulte difícil comprender plenamente cómo ocurre la corrupción. El grupo multipartícipe podría ofrecer plataformas para debatir los distintos tipos de corrupción en el sector para estimular el debate público. En algunos casos, es posible que las partes interesadas desconozcan datos EITI o cómo traducir los datos en acciones y defensa contra la corrupción. Se recomienda a los grupos multipartícipes que consideren la posibilidad de hacer participar a agentes de anticorrupción (autoridades competentes, órganos de anticorrupción, investigadores corporativos, periodistas de investigación, organizaciones de la sociedad civil y líderes comunitarios y grupos privados que se centran en el trabajo por la integridad) para introducir datos EITI y fortalecer técnicas y metodologías con el fin de usar información existente.
   
• Analizar divulgaciones EITI actuales y proporcionar recomendaciones para fortalecer sistemas de gobierno. La publicación de informes EITI no debe ser un fin en sí misma; se espera que los grupos multipartícipes también proporcionen recomendaciones para contribuir a políticas del sector extractivo. Aunque la calidad de esas recomendaciones ha mejorado con el tiempo, rara vez los grupos multipartícipes han aprovechado la oportunidad de ofrecer recomendaciones que enfrenten de manera explícita temas de corrupción. Por ejemplo, no todos los informes EITI incluyen una evaluación de desviaciones de los procedimientos para adjudicación de licencias, a pesar de que el Estándar EITI exige hacerla (Requisito 2.2.a.iii.iv).
  
  Aunque muchos países han divulgado públicamente contratos y datos de beneficiarios reales, los esfuerzos de los grupos multipartícipes para analizar esa información son mínimos. Al hacer esos análisis, los grupos multipartícipes podrían tomar información del estudio del NRGI sobre ¿Cómo los actores anticorrupción pueden usar los informes del EITI?, que ilustra cómo los datos de esos informes podrían brindar información a los esfuerzos de anticorrupción.
   
• Exigir o divulgar datos complementarios. Los datos divulgados en informes EITI suelen no ser concluyentes y rara vez señalan anomalías. Se necesitan datos complementarios para sacar conclusiones con respecto a si una transacción en particular estaba contaminada con corrupción. El grupo multipartícipe podría desempeñar un papel al exigirles datos a autoridades que habitualmente no participan en el proceso EITI para divulgar información que complementaría los datos EITI. Los ejemplos incluyen datos relacionados con financiamiento de campañas de funcionarios públicos o declaraciones de activos de personas expuestas políticamente. El EITI de Nigeria está examinando la posibilidad de conectar datos de beneficiarios reales con divulgaciones financieras de funcionarios públicos, como se hizo en un proyecto piloto sobre beneficiarios reales que el EITI llevó adelante en EITIHideDirectorio Legislativo y EITI, “Joining the Dots,” . Los grupos multipartícipes también podrían considerar la posibilidad de ampliar el alcance de la creación de informes EITI para incluir otras áreas de riesgo, como la contratación de servicios, o riesgos en el sector de la energía renovable.  
   
• Facilitar la cooperación entre organismos. En muchos países, la fuerza del EITI radica en su capacidad para convocar organismos y para acordar con respecto a objetivos comunes y recomendaciones para la gobernanza del sector extractivo. Los grupos multipartícipes podrían involucrar a organismos fuera del grupo multipartícipe que apoyan reformas de anticorrupción. Esto ha demostrado ser efectivo para comprometer a diversas partes interesadas en reformas sobre beneficiarios reales cuando los grupos multipartícipes han participado con nuevos agentes como ministerios de ley, reguladores de compañías, bancos centrales, consejos de antilavado de activos y otros organismos de control del cumplimiento de la ley. El mismo enfoque podría utilizarse para el trabajo de anticorrupción de los grupos multipartícipes. Los grupos multipartícipes podrían involucrar a fiscales, comisiones de erradicación de corrupción, la rama judicial, el parlamento y los defensores del pueblo para facilitar la cooperación entre organismos. Además, el grupo multipartícipe podría contribuir a los debates para ayudar a las investigaciones sobre corrupción al proporcionar pruebas basadas en datos o asesoramiento de expertos. 
   
• ¿El plan de actividades refuerza y saca provecho de las fortalezas del proceso nacional del EITI?  Se recomienda a los grupos multipartícipes que refuercen los procesos del EITI, las responsabilidades y las actividades para apoyar el trabajo contra la corrupción. Los grupos multipartícipes podrían evaluar las fortalezas de la implementación del EITI en su país, así como oportunidades existentes para vincular procesos del EITI con iniciativas contra la corrupción. Este trabajo puede abarcar diversas áreas cubiertas por la implementación del EITI, como:
  • Presentación de información subnacional: Si hay procesos subnacionales robustos, el grupo multipartícipe podría considerar la posibilidad de desempeñar el papel de facilitar los debates sobre detección y mitigación de la corrupción a nivel subnacional con respecto a ciertos requisitos del Estándar EITI.

     

Colombia: Uso de divulgaciones sobre gastos sociales para desalentar la corrupción en el ámbito local

Las partes interesadas del gobierno nacional que fueron consultadas durante la Validación de Colombia recibieron con agrado las divulgaciones adicionales de contribuciones sociales de compañías a nivel local, para desalentar la corrupción en el gobierno local. El grupo multipartícipe podría desempeñar un papel al trabajar estrechamente con autoridades locales para elaborar un enfoque de multipartícipes para las divulgaciones locales, en especial ante el hecho de que Colombia había cumplido plenamente los requisitos del EITI sobre la divulgación de los gastos sociales (Requisito 6.1.a).

• Divulgación sistemática: Los países que han progresado en la divulgación sistemática podrían examinar de qué modo sus esfuerzos por digitalizar la divulgación de datos podrían vincularse a medidas contra la corrupción.

Indonesia: Vinculación de esfuerzos anticorrupción con reformas de datos abiertos

En Indonesia, la Comisión para Erradicación de la Corrupción ha vinculado sus esfuerzos para combatir la corrupción con el plan nacional de digitalización. A fin de complementar este esfuerzo, el grupo multipartícipe de Indonesia está encabezando el esfuerzo para divulgar de manera sistemática datos de las extractivas a través del proceso EITI bajo el Requisito 4.1.a.

• Transparencia de los contratos: El progreso para cumplir con el Requisito 2.4.a. del EITI sobre registros de licencias y divulgación de contratos también podría utilizarse para mitigar la corrupción.

Ghana y Senegal: Uso del progreso en la divulgación de contratos y beneficiarios reales para mejorar la gobernanza del sector

Senegal es el primer país que excede los requisitos del EITI respecto de la divulgación plena de los contratos. El grupo multipartícipe podría aprovechar este progreso y desempeñar un papel en el monitoreo del cumplimiento de las obligaciones contractuales.

El grupo multipartícipe de Ghana está sacando provecho del progreso del país en reformas sobre beneficiarios reales y ha asumido un papel en la mejora de la coordinación entre organismos y el fortalecimiento de las capacidades de agentes de anticorrupción. El plan de trabajo de Ghana de 2021 tiene el objetivo de “fortalecer el proceso de presentación de información o divulgación de personas físicas detrás de la titularidad de órganos corporativos con la intención de reducir la corrupción y mejorar la gobernanza de los recursos naturales” en consonancia con el Requisito 2.5. Hay esfuerzos en curso para trabajar con autoridades competentes, periodistas, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos a fin de verificar y utilizar datos sobre beneficiarios reales. En última instancia, el uso del registro de beneficiarios reales de Ghana, de contratos existentes sobre petróleo y minerales y de las divulgaciones financieras de GHEITI son cruciales para abordar las prioridades del gobierno y para contribuir al debate público sobre la corrupción y la fuga de capitales ilícitos.

• ¿Se ha diseñado un marco temporal para implementar las actividades? Al diseñar un marco temporal para implementar actividades, los grupos multipartícipes podrían tener en cuenta oportunidades clave en sus procesos de reformas nacionales más amplias, como la aprobación de proyectos de ley destinados a legislar y formular planes nacionales de desarrollo estratégico, o cuando sus gobiernos suscriben compromisos internacionales relacionados con la anticorrupción. Al determinar metas para sus actividades, los grupos multipartícipes también podrían hacer referencia a su programa de Validación. Durante la Validación, los países son evaluados con respecto a los resultados y el impacto de la implementación del EITI, así como el nivel de divulgación. 
   
• ¿Se han identificado recursos para las actividades y se han estimado costos y financiamiento? El Requisito 1.5 del Estándar EITI exige que los planes de trabajo contengan un cálculo completo de los costos. En los casos en que haya financiamiento insuficiente, los grupos multipartícipes deben garantizar la disponibilidad de recursos para implementar las actividades del plan de trabajo. El grupo multipartícipe debe considerar recursos y herramientas disponibles para la implementación de algunas de esas actividades. Los informes EITI y las evaluaciones de Validación podrían ser fuentes de información valiosas sobre riesgos de corrupción y desviaciones de los procedimientos legales. Además, los grupos multipartícipes también podrían examinar datos de organismos del gobierno, empresas de titularidad estatal y compañías, así como analistas de la industria e instituciones financieras internacionales. Se recomienda a los grupos multipartícipes que evalúen el contexto, adapten los procesos y adecuen las herramientas existentes para abordar sus necesidades específicas.

Los marcos de monitoreo son una herramienta para ayudar a los grupos multipartícipes a fortalecer el vínculo entre los objetivos generales (paso 1) y las actividades de anticorrupción (paso 2). Al detallar las actividades y sus resultados esperados y al revisar periódicamente los datos del monitoreo, los grupos multipartícipes pueden fortalecer la implementación, demostrar valor y construir apoyo.

El paso 3 tiene la intención de alinear los marcos de monitoreo con procesos EITI existentes, lo que puede reducir el peso de prepararse para las Validaciones, planificar e informar el trabajo anual y lograr que el producto de esos procesos les resulte más útil a los grupos multipartícipes en términos de apoyar los resultados y las reformas anticorrupción.

Preguntas clave:

1. ¿Qué se debe monitorear y cómo?

Las pruebas recopiladas a través del monitoreo pueden servir para distintos propósitos:

• Los datos de un monitoreo sólido pueden ayudar a los Secretariados Nacionales y a los grupos multipartícipes a informarse y a fortalecer la implementación, de manera que los grupos multipartícipes usen recursos limitados con mayor eficiencia y mejoren los resultados de la implementación. 
   
• Los datos de monitoreo pueden ayudar a vincular las actividades EITI con reformas más amplias y a la participación de partes interesadas y responsables de tomas de decisiones nacionales. La demostración del valor de las actividades EITI de anticorrupción puede contribuir a que los Secretariados Nacionales logren acceder a recursos, asociaciones y apoyo político.
   
• El monitoreo de datos puede ayudar a obtener apoyo y a entablar relaciones con socios, a fortalecer la credibilidad de las actividades de grupos multipartícipes y a sentar las bases para la demostración de resultados.

La identificación de las principales formas en que los Secretariados Nacionales y los grupos multipartícipes quieren usar las pruebas contribuirá a determinar cuál es la mejor manera de monitorear el progreso hacia los objetivos identificados en el paso 1.
 

2. ¿Cómo deben seleccionarse las fuentes de datos y los indicadores?

Varios tipos distintos de datos de monitoreo pueden ayudar a dar seguimiento al progreso hacia los objetivos de anticorrupción; eso incluye datos de encuestas de opinión pública, datos administrativos sobre procesos judiciales e investigaciones de corrupción, estadísticas de mercado, monitoreo de medios de comunicación respecto de descargas de registros de beneficiarios reales. Estos datos, a su vez, pueden utilizarse para distintos tipos de indicadores de monitoreo, tanto cualitativos como cuantitativos, alineados con los factores que deben considerarse, de acuerdo con el paso 2. Independientemente del tipo de datos de monitoreo e indicadores sean los mejores para dar seguimiento a las actividades que figuran en el plan de trabajo del EITI, es importante planificar el modo en que se van a recopilar y almacenar esos datos.
 

3. ¿Cómo deben identificarse las funciones y la experticia apropiadas?

Se debe considerar la posibilidad de identificar a una persona que sea un punto focal de monitoreo con responsabilidad general sobre los datos de monitoreo, a fin de asegurar que se recopile de manera oportuna y se almacene en condiciones de seguridad. Esto es de particular importancia cuando los datos de monitoreo se van a recopilar periódicamente de varias organizaciones u organismos del gobierno.

Tomar estos tipos de decisiones puede resultar difícil si se carece de experiencia en monitoreo y evaluación, lo que podría ser el caso en el grupo multipartícipe. Se debe considerar la posibilidad de contratar esa experiencia para que ayude a diseñar marcos de monitoreo, ya sea localmente a través de universidades u oficinas de estadísticas nacionales, o a través de consultores internacionales. El Secretariado Internacional del EITI también puede ofrecer recomendaciones en cuanto al acceso a la pericia apropiada.
 

4. ¿Cómo se alinea el monitoreo con los procesos EITI?

Mientras deciden cómo recopilar datos de monitoreo, los grupos multipartícipes podrían considerar cómo alinear las actividades de monitoreo con los procesos EITI existentes. Eso puede ayudar a evitar la duplicación de esfuerzos y a fortalecer la planificación del EITI, la presentación de informes y la Validación. Deben considerarse procesos como:

• Planificación del trabajo. Sería ideal que las actividades de los planes de trabajo ya estuvieran descritas en términos de cadenas de resultados, con datos, productos y resultados específicos. Se debe identificar el indicador más apropiado para cada etapa de la cadena de resultados para cada actividad clave. Al hacerlo, hay que considerar si los indicadores de monitoreo cumplen con los criterios “SMART” (específicos, cuantificables, asequibles, realistas y con duración determinada); eso puede contribuir a garantizar que los datos que se recopilen sean más fáciles de comprender y utilizar.

• Validación. Al definir qué se medirá, también puede resultar útil tener en cuenta las plantillas de recopilación de datos que se usan para la Validación EITI. Esas plantillas están aprobadas por el Consejo EITI y se recomienda su uso a los grupos multipartícipes para apoyar la supervisión periódica de la implementación del EITI. En particular, la “plantilla de resultados e impacto” sugiere tipos específicos de resultados que se examinarán en la Validación. La alineación de los marcos de monitoreo con esta plantilla puede facilitar y fortalecer los procesos anuales de presentación de informes y Validación.  

• Informes anuales. Los datos de monitoreo deben revisarse y evaluarse anualmente como parte del proceso de evaluación (Requisito 7.4). Los marcos de monitoreo ofrecen una conexión entre el plan de trabajo anual y los informes anuales del progreso que ayuda a revisar y fortalecer la implementación cada año. 
   

5. ¿Cuáles son las oportunidades para aprender del monitoreo y la evaluación?

Además de llevar a cabo una evaluación anual y presentar un informe, los datos de monitoreo deben revisarse periódicamente para generar oportunidades de aprender y de fortalecer la implementación. La frecuencia dependerá del contexto nacional, pero las revisiones trimestrales de algunas actividades pueden permitir que los grupos multipartícipes identifiquen momentos en que las actividades se estancan o requieren ajustes.

Los grupos multipartícipes deben considerar si las actividades están llevando a los productos y resultados previstos descritos en los planes de trabajo del EITI. Esta pregunta se contestará mejor cuando se formule en un foro inclusivo. El uso del grupo multipartícipe y grupos de trabajo para revisar datos de monitoreo ayudará a garantizar que sean útiles y que se identifiquen y aborden las deficiencias y las mejoras. 

Abordaje de la corrupción a través de monitoreo, evaluación y aprendizaje

Monitoreo de enfoques para las actividades de anticorrupción en la implementación del EITI

Nigeria: El Informe de monitoreo y evaluación del plan de trabajo de 2019 incluye varias actividades de anticorrupción en consonancia con el objetivo nacional de reformas de anticorrupción, como la integración de una Evaluación de riesgos de corrupción en los puertos nigerianos; implementación de un Plan de integridad y la actualización de planes de acción de organismos de anticorrupción para responder a informes de auditoría. Estas actividades están en consonancia con marcos temporales, indicadores clave del desempeño y resultados específicos.

Mauritania: El Monitoreo y evaluación de 2018 se elaboró con base en el marco de GIZ para Monitoreo y evaluación del EITI y describe vínculos entre actividades, resultados e impactos específicos a largo plazo, incluso la “lucha contra la corrupción y el aumento de la transparencia” (resultado 13.3).

Filipinas: Una evaluación del impacto realizada por la UP Statistical Center Research Foundation en 2019 utilizó una encuesta de opinión pública para evaluar las expectativas de partes interesadas con respecto al EITI y, en particular, la función del EITI en la lucha contra la corrupción. Esto se conceptualizó de acuerdo con una teoría del cambio según la cual las expectativas de las partes interesadas influencian la calidad y el valor percibido del EITI, al igual que el impacto general del EITI.

Otros marcos de monitoreo nacionales para la implementación del EITI también son relevantes, aunque quizá no se centren específicamente en actividades y objetivos anticorrupción: 

Ucrania: El EITI de Ucrania produjo un marco de monitoreo y evaluación en agosto de 2020. Este marco, elaborado con el apoyo de socios internacionales, estipula recomendaciones e indicadores para evaluar mejor el impacto del EITI en las reformas nacionales, desglosados en cuatro categorías: gobernanza y administración del EITI, desarrollo de una plataforma de diálogo para ideas y propuestas estratégicas, expansión del EITI y de actividades relacionadas con el EITI y fortalecimiento de las asociaciones entre gobiernos, compañías y sociedad civil locales.

Alemania: El EITI de Alemania utiliza un sistema de semáforos para monitorear el progreso en actividades específicas de su plan de trabajo y publica ese resumen en el sitio web de D-EITI.

• Transparencia Internacional, El uso del Estándar EITI para combatir la corrupción
• OCDE, Corruption in extractive value chain (EN)
• OCDE, Cómo abordar el soborno y los riesgos en las cadenas de suministros minerales
• NRGI, Twelve red flags: Corruption risks in the award of extractive sector licenses and contracts (EN)
• NRGI, Beneficial ownership screening: Practical measures to reduce corruption risks in extractives licensing (EN)
• U4, Anti-corruption in the renewable energy sector (EN)
• GIZ, Monitoreo y Evaluación (M&E) de la Implementación EITI
• Global Integrity/PNUD, A users’ guide to measuring corruption (EN)
• U4/Transparencia Internacional, Approaches to monitor identified external corruption risks in development programmes (EN)
• Banco Mundial, Monitoring and evaluation (M&E) of anti-corruption action plans (EN)