Introducción
Los países ricos en recursos que tienen acceso limitado a capitales y crédito, pero grandes necesidades de infraestructura pueden negociar “acuerdos integrales” para desarrollar infraestructura a cambio de recursos naturales. En este tipo de acuerdos, el Estado puede comprometer derechos de exploración o producción de petróleo, gas y minerales, acceso a tierras, energía y recursos hídricos o la entrega futura de materias primas extractivas. A cambio, el inversionista brinda préstamos, subvenciones u obras de infraestructura, como vías ferroviarias, carreteras, puertos, plantas de energía, escuelas u hospitales.
A estos acuerdos generalmente se los conoce como provisiones de infraestructura, acuerdos de trueque, infraestructura financiada con recursos o préstamos respaldados por recursos. Pueden manifestarse como acuerdos multilaterales complejos entre gobiernos, empresas estatales y compañías privadas. Las transferencias de valor que se realizan y los términos contractuales suelen ser opacos, lo cual los vuelve difíciles de controlar y vulnerables a la corrupción. En algunos países, estos acuerdos son responsables de gran parte de los ingresos de origen extractivo y pueden afectar la sostenibilidad de la deuda, además de distorsionar las proyecciones de ingresos gubernamentales, especialmente ante caídas de los precios de las materias primas.
Los contratos de trueque deficientes o no transparentes pueden ocultar el valor de los derechos concedidos y dificultar la rendición de cuentas. Estos riesgos, a su vez, se ven exacerbados cuando existen poderes discrecionales fuertemente concentrados y sin suficiente supervisión para negociar y evaluar los términos de estos acuerdos. Además, pueden presentar riesgos de gobernanza y financieros, especialmente cuando las condiciones de pago del crédito no son claras o cuando los procesos de contratación de infraestructura carecen de supervisión. 1
El Requisito 4.3 del Estándar EITI demanda que, cuando sean de importancia material, las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque se divulguen con un nivel de detalle y transparencia equiparable al de los otros pagos y flujos de ingresos incluidos en la divulgación de información de EITI. El objetivo es permitir la comprensión pública de estos acuerdos, incluidos los préstamos respaldados por recursos, y facilitar su comparación con acuerdos convencionales.
Esta nota proporciona orientación a los grupos multipartícipes (GMP) acerca de cómo divulgar información sobre estos acuerdos como parte de la implementación del EITI, presenta una serie de ejemplos de países implementadores y describe oportunidades para fortalecer la difusión y el uso de los datos.
- Identificación de los compromisos estatales: La divulgación permite que las partes interesadas sepan qué ingresos, recursos o derechos ha comprometido el Estado a cambio de infraestructura u otros beneficios.
- Claridad sobre la participación de las empresas de titularidad estatal: La información sobre la participación de las empresas estatales ayuda a explicar los ingresos que recaudan y las responsabilidades que tienen en virtud del acuerdo.
- Comprensión de la ejecución de las obras de infraestructura: La divulgación permite identificar las obras de infraestructura involucradas, su valor y los organismos gubernamentales y contratistas responsables de su ejecución.
- Determinación del valor y los riesgos: La transparencia permite que las partes interesadas analicen cómo están valuados los recursos o materias primas, cómo están definidas las condiciones de pago del crédito y cómo podrían influir en ellas los eventuales cambios en los precios de las materias primas.
- Supervisión de la implementación: La divulgación ayuda a controlar si los compromisos relativos a la infraestructura y el pago del crédito se están cumpliendo en la práctica.
Resumen de los pasos a seguir
| Pasos | Aspectos clave |
|---|---|
| Paso 1: Adoptar una definición de provisiones de infraestructura y acuerdos de trueque |
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| Paso 2: Identificar las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque actualmente existentes |
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| Paso 3: Desarrollar un conocimiento detallado de los acuerdos |
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| Paso 4: Establecer procedimientos de divulgación |
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| Paso 5: Establecer un mecanismo para garantizar la calidad de los datos |
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Cómo implementar el Requisito 4.3
Paso 1: Adoptar una definición de provisiones de infraestructura y acuerdos de trueque
El GMP debería adoptar una definición que refleje el contexto nacional y sea acorde al Estándar EITI. El Requisito 4.3 define las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque como un “acuerdo o conjunto de acuerdos, sobre la provisión de bienes y servicios (incluidos préstamos, subvenciones y obras de infraestructura) como contrapartida total o parcial para el otorgamiento de concesiones de exploración o producción de petróleo, gas o minerales, o de la entrega física de dichos productos básicos”.
La definición debería distinguir claramente estos acuerdos de aquellos que no impliquen dicho intercambio y debería abarcar expresamente los préstamos respaldados por recursos en sintonía con la definición del FMI de financiamiento soberano con garantía real, que se refiere a cuando los países acceden a financiamiento otorgando a cambio, u ofreciendo como garantía real, ingresos futuros provenientes de sus industrias extractivas. 2
Algunos de los tipos de acuerdo habituales son:
- Infraestructura a cambio de derechos extractivos: Un inversionista desarrolla infraestructura a cambio de licencias o contratos de prospección, exploración o producción, a menudo en reemplazo de pagos financieros tales como los bonos a la firma. En este sentido, una prueba clave consiste en analizar si la licencia extractiva se habría otorgado de no haber existido esa disposición sobre el desarrollo de infraestructura accesible a terceros.
- Infraestructura a cambio de la entrega futura de materias primas: Un inversionista desarrolla infraestructura a cambio de la entrega futura de petróleo, gas o minerales, o de los ingresos generados por su venta (p. ej. una empresa de gas y petróleo financia, desarrolla y transfiere una planta de energía al gobierno a cambio de la entrega en especie de petróleo crudo). Estos acuerdos difieren de aquellos casos en los que una empresa desarrolla infraestructura como parte de sus propias operaciones, aun cuando esa infraestructura pueda ser utilizada para otros fines (p. ej. carreteras, puertos o plantas de energía).
- Préstamos a cambio de la entrega futura de materias primas: Un prestamista ofrece préstamos soberanos, prefinanciamiento o préstamos respaldados por recursos a cambio de la entrega futura de materias primas. Este préstamo se utiliza para financiar inversiones externas a la concesión, es decir, que no contribuyen a la financiación del proyecto ni a una participación pasiva. 3
- Permutas de una materia prima por otra: El Estado intercambia ingresos en especie de petróleo, gas o minerales por otras materias primas, como productos refinados o materiales procesados.
Entre los acuerdos que generalmente no están comprendidos en el Requisito 4.3 se encuentran la amortización de inversiones en infraestructura a través de obligaciones fiscales futuras y la recuperación de costos de infraestructura mediante contratos de producción compartida, ya que no conllevan un intercambio de materias primas o derechos extractivos.
República Democrática del Congo: Infraestructura a cambio de derechos mineros
El Acuerdo de Cooperación Chino-Congoleño es un acuerdo intergubernamental en el que participan la minera estatal Gécamines y un consorcio de empresas chinas (CREC3 y Sinohydro). El consorcio resultante, SICOMINES, se creó con el objetivo de recibir derechos mineros a cambio de obras de infraestructura tales como carreteras y hospitales.
Fuente: ITIE-RDC (2019). Rapport Contextuel ITIE-RDC 2017-2018.
República del Congo: Infraestructura a cambio de materias primas y derechos extractivos
La compañía gasífera y petrolera ENI Congo obtuvo la adjudicación de dos licencias de gas y petróleo y se le permitió deducir 117.000 barriles por mes de sus pagos de petróleo de ganancia (profit oil) al Estado durante un período de 10 años. Estas deducciones eran un reembolso a la empresa por desarrollar y operar dos centrales eléctricas en Pointe Noire. Posteriormente, la subsidiaria de la compañía vendía el petróleo crudo a empresas comercializadoras.
Fuente: ITIE Congo (2019). ITIE Congo Rapport 2017.
Paso 2: Identificar las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque actualmente existentes
Al definir el alcance de los informes EITI, el GMP debería determinar si el gobierno o entidades vinculadas a él (por ejemplo, empresas estatales) han celebrado acuerdos que correspondan con la definición de provisiones de infraestructura y acuerdos de trueque adoptada.
El GMP puede asignar esta tarea a un grupo de trabajo técnico, al secretariado nacional o a un consultor externo. Para realizar esta labor, se debería recurrir a fuentes disponibles públicamente y realizar consultas con el gobierno, la industria y la sociedad civil. Las conclusiones deben documentarse, por ejemplo, en las minutas de las reuniones del GMP o en un informe de alcance.
El Requisito 2.4 exige que los países implementadores divulguen todos los contratos y licencias otorgados, suscritos o modificados desde el 1 de enero de 2021 en adelante. El GMP podría estimar conveniente analizar si estas divulgaciones resultan pertinentes en el contexto de alguna provisión de infraestructura o acuerdo de trueque.
Paso 3: Desarrollar un conocimiento detallado de los acuerdos
Si el GMP determina que las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque son de importancia material, deberá asegurarse de que se desarrolle y se divulgue un conocimiento integral de estos acuerdos mediante los informes EITI.
Respecto de cada acuerdo o conjunto de acuerdos, el GMP debería dejar claros los siguientes puntos:
- Términos de los acuerdos y contratos: Implica obtener acceso y divulgar públicamente los términos clave, como el plazo, los recursos comprometidos por el Estado, el valor del flujo de beneficios establecido como contraprestación (p. ej. las obras de infraestructura), las tasas de interés y las condiciones de pago de los préstamos pertinentes.
Si los contratos no están disponibles de forma pública, debe procurarse que el gobierno y las partes pertinentes del acuerdo proporcionen un resumen de los principales términos. - Partes involucradas: Consiste en elaborar un mapeo de las entidades responsables de negociar, implementar y supervisar los acuerdos. Esto puede incluir consorcios, empresas estatales, organismos gubernamentales, instituciones financieras y las empresas constructoras de la infraestructura.
- Recursos comprometidos por el gobierno: Supone identificar los recursos comprometidos en el acuerdo, que pueden incluir licencias de exploración y producción, exenciones fiscales, programas de pago de los préstamos y garantías de los préstamos.
- Compromisos de la contraparte: Requiere aclarar los compromisos asumidos por la contraparte, como proyectos de infraestructura, inversiones, bonos a la firma y otros flujos de beneficios.
- Mecanismos para realizar un seguimiento de las transferencias de valor y los beneficios: Implica identificar cómo se supervisan las transferencias de valor actuales y la entrega de los beneficios pactados.
Más allá del Estándar EITI: medir y mitigar los riesgos de devolución del crédito
El GMP podría considerar divulgar si los pagos comienzan a realizarse una vez que el activo generador de recursos entra en operación o solo tras recuperarse la inversión inicial y empezar a generar ganancias. Esta distinción incide en cómo se distribuyen los riesgos entre el prestamista y el prestatario, especialmente si el proyecto se retrasa.
Paso 4: Establecer procedimientos divulgativos
Si las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque son de importancia material, el GMP debería desarrollar un proceso de divulgación que garantice un nivel de transparencia equiparable al de otros pagos y flujos de ingresos. Al determinar el alcance, el GMP podría estimar conveniente consultar el Requisito 4.1.b del Estándar EITI, referente a la materialidad.
Al diseñar las plantillas de informes, el GMP podría considerar incluir lo siguiente:
- Alcance de los acuerdos: Una lista de los proyectos en los que la extracción de petróleo, gas o minerales está condicionada a la provisión de infraestructura pública u otros acuerdos de trueque; y/o una lista de los acuerdos en los que los préstamos, subvenciones o la provisión de materias primas extractivas están supeditados a la entrega de materias primas (o los ingresos generados por su venta).
- Partes involucradas: El nombre y el papel de todas las entidades que son partes de los acuerdos. 4
- Términos clave: Una descripción de los términos principales, incluidos los recursos comprometidos por el gobierno y las empresas. 5
- Estado de la implementación: Un resumen del progreso, incluidas las eventuales renegociaciones y el modo en que estas han alterado los términos. 6
- Divulgaciones financieras: Declaraciones de las empresas y organismos gubernamentales pertinentes sobre el valor involucrado, transferido y pendiente durante el período informado.
- Información adicional: Cualquier otro detalle acordado por el GMP en relación con la implementación de los acuerdos.
- Valuaciones independientes (cuando las haya): Evaluaciones de expertos independientes sobre el valor involucrado, transferido y pendiente con base en cláusulas específicas de los acuerdos.
República Democrática del Congo: plantilla de informes
La plantilla de informes de ITIE-RDC para SICOMINES realiza un seguimiento de la producción y los reembolsos de préstamos, incluido el valor de la deuda pendiente al término del año en cuestión.
Fuente: ITIE-RDC (2018). Rapport Contextuel ITIE-RDC 2016 - Informations Complémentaires, p. 94.
Paso 5: Establecer un mecanismo para garantizar la calidad de los datos
El GMP debería garantizar que las divulgaciones sobre las provisiones de infraestructura y los acuerdos de trueque sean evaluadas en cuanto a su exhaustividad y fiabilidad, conforme al Requisito 4.9 del Estándar EITI.
Para ello, el GMP podría:
- Revisar las prácticas de auditoría y garantía existentes respecto de las fuentes de datos utilizadas.
- Adoptar recomendaciones para seguir fortaleciendo la transparencia y la rendición de cuentas en la administración de estos acuerdos.
- Cuando la información sea incompleta o poco fiable, acordar medidas para garantizar la calidad de los datos. Estas podrían incluir cotejar las divulgaciones de las diferentes partes involucradas en las transacciones y/o incluir referencias a los estados financieros auditados que incluyan los acuerdos.
Más allá del Estándar EITI: auditar las transacciones vinculadas a los préstamos
Si existen preocupaciones acerca de la supervisión o la calidad, el GMP podría evaluar si se han realizado auditorías y analizar las prácticas contables aplicadas al acuerdo. El establecimiento de una cuenta única para administrar los fondos asociados a estos acuerdos puede facilitar el seguimiento y la auditoría de las transacciones. Si esta cuenta se crea como un vehículo de propósito especial o una cuenta de depósito en garantía en una jurisdicción con sólidos estándares de transparencia fiscal sólidas, esto puede fortalecer aún más la transparencia y la rendición de cuentas.
Recursos adicionales
- EITI (2023). Nota guía: Préstamos respaldados por recursos.
- Natural Resource Governance Institute (2020). Resource-backed loans: Pitfalls and potential.
- IMF (2020). Collateralized transactions: Key considerations for public lenders and borrowers.
- Institute of International Finance (2019). Voluntary principles for debt transparency.
- World Bank (2014). Resource financed infrastructure: A discussion on a new form of infrastructure financing.
- 1
OECD (2016). Corruption in the extractive value chain: Typology of risks, mitigation measures and incentives.
- 2
Según el FMI, “un instrumento de deuda goza de garantía real cuando el acreedor posee derechos sobre un bien o flujo de ingresos que le permitirán recurrir a ese activo o flujo de ingresos para asegurarse el pago de la deuda en el caso de que el deudor incumpla sus obligaciones de pago”. Ver IMF (2020). Collateralized transactions: Key considerations for public lenders and borrowers.
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El Banco Mundial define a la infraestructura financiada con recursos —que constituye un tipo de acuerdo de trueque— del siguiente modo: “Un acuerdo de infraestructura financiada con recursos implica el otorgamiento de un préstamo para la construcción de infraestructura en el presente que se tituliza en función del valor actual neto de un flujo de ingresos futuro derivado de la extracción de petróleo o minerales, ajustado por riesgos. Los desembolsos del préstamo para la construcción de la infraestructura generalmente comienzan poco después de la firma de un contrato conjunto de infraestructura y extracción de recursos y se pagan directamente a la empresa constructora para cubrir los costos de construcción. Los ingresos para pagar el préstamo, que la empresa petrolera y minera abona directamente a las instituciones financieras, suelen surgir tras una década o más, luego de recuperado el capital inicial invertido en el proyecto extractivo. Es por ello que el período de gracia del préstamo para infraestructura depende de cuánto tiempo lleve la construcción de la mina o el desarrollo del yacimiento petrolífero, la magnitud de la inversión inicial y su tasa de retorno”. Ver World Bank (2014). Resource financed infrastructure: A discussion on a new form of infrastructure financing.
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Para los casos de financiamiento bilateral, los principios voluntarios sobre transparencia de las deudas (Voluntary Principles for Debt Transparency) del Institute of International Finance (IIF) recomiendan divulgar el prestamista al momento de la firma. En cuanto al financiamiento sindicado, los principios recomiendan divulgar el estructurador principal y el agente administrativo, así como cualquier agente/fiduciario/intermediario de la transacción que corresponda.
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Los Principios voluntarios sobre transparencia de las deudas de IIF recomiendan divulgar el monto que puede tomarse en préstamo/recaudarse e información sobre el plazo de desembolso; la(s) moneda(s) que corresponda(n); el perfil de pago o vencimiento (incluidas las opciones de venta o de compra, cuando corresponda); y la tasa de interés (o equivalente comercial).
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Los Principios voluntarios sobre transparencia de las deudas de IIF recomiendan que, cuando el monto que puede tomarse en préstamo, la tasa de interés o el perfil de pago de una operación financiera sufra modificaciones o variaciones, estas se den a conocer.
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