Intégration de la transparence en Sierra Leone

'L'administration transparente de l'extraction minière' n'est pas ce qui vient immédiatement à l'esprit de la plupart des personnes lorsqu'elles pensent à la Sierra Leone. Ce sont plutôt les notions de 'diamants' ou de 'conflit' qui leur viennent à l'esprit. Cependant, au cours des cinq dernières années , le gouvernement du pays a réformé l'administration de son secteur minier en mettant en place un cadastre minier électronique. Ses revenus extractifs se sont multipliés et la réglementation du secteur est devenue plus cohérente et efficiente. De plus, les parties prenantes ont maintenant la possibilité d'accéder à des données actualisées et précises. 

Les entités gouvernementales ne fonctionnent plus de manière cloisonnée  et cela a conduit à une nette amélioration de l'efficacité et de l'efficience de la gestion publique du secteur minier.
Thomas Scurfield, coprésident du groupe de travail sur les revenus extractifs de Sierra Leone (Extractive Industries Revenue Task Force of Sierra Leone - EIRTF)

2004 : Plus de 50 % de l'extraction de diamants ne faisait l'objet d'aucune licence

Les habitants de la Sierra Leone connaissent très bien les dangers des ressources naturelles, car les minéraux ont constitué une source vitale de revenus pour les parties à la guerre civile qui a pris fin en 2002, en faisant plus de 50 000 morts.

Il était donc esssentiel que, la paix rétablie, le gouvernement mette de l'ordre dans la gestion des ressources naturelles du pays. Cette tâche ne s'est pas avérée facile. La Sierra Leone était riche en ressources naturelles, mais le gouvernement n'en tirait que des recettes insignifiantes. On savait que le pays possédait d'importants gisements d'or, de bauxite, de rutile et de minerai de fer, mais les diamants représentaient de loin le produit le plus important. De 2000 à 2004, les recettes provenant du diamant ont vite repris, pour décupler en valeur.

Néanmoins, le Secrétaire général des Nations Unies devait déclarer en 2005, dans un rapport au Conseil de sécurité, que ' plus de la moitié de l'extraction de diamants ne fait toujours pas l'objet de licences et une quantité importante de diamants continue à sortir du pays en contrebande '.[i]Il a fait état de ses ' préoccupations quant aux défis qu'il reste à relever pour ce qui est des capacités de suivi et d'application exécutoire, ainsi qu'en ce qui concerne la réglementation du secteur du diamant '.

Dans le passé, l'extraction minière en Sierra Leone était une activité notoirement  secrète. Mais aujourd'hui, grâce aux améliorations de la conformité réglementaire,  le public peut accéder directement à des renseignements touchant aux accords  miniers, à la production, aux revenus et à la situation géographique de tous les opérateurs  de mines.
Peter Bangura, directeur adjoint,  Agence nationale des minéraux

Réformer l'administration publique des licences minières

En novembre 2004, le Ministère des Mines et des Ressources minérales (MMMR) a lancé un projet pilote de démonstration d'un cadastre minier électronique installé au bureau régional de Kono. Fin 2005, ce projet avait abouti à la création d'un système fonctionnel pour l'octroi de licences à des opérateurs artisanaux. Il devait contribuer à la prévention de nombreux litiges concernant les limites de concessions tant industrielles qu'artisanales, ainsi qu'à la résolution d'un certain nombre de différends persistants dans la région. Le bureau régional de Kono a exploité ce système administratif pendant plusieurs années sans aucun appui, tandis que les procédures du Ministère sont demeurées inchangées.

En décembre 2009, le parlement a voté une nouvelle Loi sur les mines et minéraux prévoyant une approche plus stucturée du processus d'octroi de licences. En mai 2009, la Revenue Development Foundation (RDF) et le MMMR ont présenté le projet conjoint de mise en oeuvre d'un système national d'administration des droits miniers.

Ce projet a jusqu'ici été déployé en trois phases, une quatrième phase devant démarrer en octobre 2015.

Par rapport à l'approche qui avait été pilotée à Kono, ce nouveau projet présentait une différence importante en ce qu'il privilégiait l'engagement à long terme et s'appuyait sur une compréhension approfondie des défis qui se présentent aux fonctionnaires concernés et aux procédures administratives. Ce projet a donc mis l'accent sur des améliorations à la fois 'agiles' et par étapes[ii], tous en bénéficiant de l'utilisation de logiciels exempts de frais de licence.

2009 : Introduction du système

La phase 1 du projet a consisté à installer l'ensemble du logiciel cadastral RDF pour l'administration des mines industrielles, ce système étant désigné 'système d'administration & du cadastre minier' (Mining Cadastre Administration System - MCAS). Il a été installé à Freetown et a été déployé en 2010 dans les bureaux régionaux chargés de l'administration de l'extraction artisanale. Le responsable régional de Kono avait alors été promu directeur, en grande partie grâce à sa contribution à la mise en place du système précédent. L'équipe en charge a entrepris d'enregistrer la totalité des demandes de droits miniers dans le système et d'introduire une procédure d'approbation et de délivrance de licences. Le processus d'approbation a été conçu pour assurer l'application des lois et des réglementations légales.

2010-12 : Extension du système, formation et ouverture d'un portail public

La phase 2 a commencé à la fin de 2010 dans le but de consolider le système, de l'étendre, et de s'assurer de son utilisation correcte. Le MCAS a été étendu de manière à y inclure les licences d'exportateurs et de négociants. Grâce à un effort de formation poussé, on s'est assuré que les personnels du MMMR étaient capables de gérer le système, qui a ensuite été déployé dans tous les bureau régionaux. Le MMMR s'est doté d'importantes capacités internes de formation et de gestion de son propre personnel, afin qu'il puisse utiliser le système et respecter les processus réglementaires.[iii].

Le Système d'administration du cadastre minier (MCAS) a assuré la transparence et le caractère prévisible du  traitement et de la gestion des droits miniers, y compris de l'enregistrement et de la déclaration des revenus extractifs. Suite à la mise en place de la base de données en ligne du  gouvernement (Government of Sierra Leone Online Repository), la transparence a été portée à un niveau encore supérieur grâce à la disponibilité publique, quasiment en temps réel, de  l'information du MCAS.
Eugene Norman, directeur du Bureau du cadastre minier à l'Agence nationale des minéraux

Afin d'accroître la transparence relative aux droits miniers, les données ont été mises à la disposition du public au moyen d'une application Web sécurisée. Il s'agissait de la base de données en ligne du gouvernement[iv] lancée en janvier 2012, et qui a été reliée avec le site Web de l'ITIE Sierra Leone et celui du MMMR. La base de données en ligne est un portail public offrant un aperçu général ainsi que des informations détaillées et courantes sur le secteur minier, dans ses aspects à la fois industriels et artisanaux.

Enfin, pour améliorer la collaboration au sein de l'administration, les parties prenantes ont établi un Groupe de travail minier (Mining Working Group) et un groupe de travail sur les revenus miniers (Mining Revenue Task Force) qui a été ultérieurement étendue pour devenir le groupe de travail sur les revenus extractifs (Extractive Industries Revenue Task Force - EIRTF)[v]. Ce processus a reçu l'appui du projet d'intégration des revenus miniers (Mining Revenue Integration Project - MRIP) par l'étude des moyens d'intégrer les données fiscales et non fiscales, relatives à l'ensemble des paiements miniers, dans la base de données en ligne du gouvernement, Grâce à une telle intégration, les parties prenantes peuvent consolider leur propre analyse des données en fournissant l'information à une adresse unique. Cela favorise également l'efficience du rapprochement préliminaire dans le cadre de l'ITIE, ainsi que la collecte de données ITIE.

Au départ, l'EIRTF avait de la peine à assurer une participation satisfaisante à ses réunions. Elle rencontrait des problèmes dus à un manque d'expérience en matière de partage de données et de coordination de la conformité au sein du gouvernement. En outre, elle n'était guère soutenue par les parties prenantes de premier plan. Toutefois, ces difficultés ont pu être surmontées grâce à l'arrivée d'une nouvelle génération de fonctionnaires à l'Agence nationale des minéraux (NMA) et au soutien continu de partenaires du gouvernement, en particulier de l'Overseas Development Institute.

Réunion de  l'EIRTF, le 4 juin 2015

2013-14 : Utilisation du système pour la compilation de données ITIE et pour la publication automatique de ces données

Lancée en janvier 2013, la phase 3 a conduit à transférer le système à l'Agence nationale des minéraux (NMA), un service nouvellement établi avec le financement par le programme pour la gouvernance des ressources de l'assistance technique de l'Allemagne (GIZ). Le projet s'est alors concentré sur les moyens d'améliorer les fonctions d'enregistrement et de gestion de données de production, des redevances et de la conformité des détenteurs de licences par la NMA. En collaboration avec l'Autorité nationale des contributions (National Revenue Authority - NRA), le projet a programmé l'inclusion de redevances minérales et d'autres données liées à la fiscalité.

Les données du cadastre minier électronique (MCAS) et du système des douanes ont été utilisées pour compiler les données préliminaires de rapprochement ITIE. Cela s'est fait par les soins de la RDF dans le but de démontrer le fonctionnement du concept, mais la méthode a depuis lors été adoptée par la NMA et la NRA aux termes d'un mémorandum d'entente.

Devenu toujours plus conscient des questions de transparence des revenus grâce à l'action de l'ITIE, le public peut maintenant se connecter à la base de données en ligne pour obtenir une information à jour bien avant qu'elle ne soit publiée dans le rapport ITIE.

Mina Horace, Coordinatrice Nationale de l'ITIE Sierra Leone 

Vers la fin de 2014, une nouvelle version du MCAS a été introduite pour permettre la publication automatique de données envoyées à la base de données en ligne du gouvernement et pour assurer l'accès direct et aisé de données brutes à partir du logiciel via un service d'échange de données (RDx). Ce nouveau service permet aux systèmes de tiers d'interroger la base de données et d'en récupérer des données directement.

2015 et les années à venir : la base de données en ligne du gouvernement en action

Des données complètes de licences et de paiements sont publiées sur la base de données en ligne, à laquelle on peut accéder en visitant la page sierraleone.revenuesystems.org. La base de données en ligne est constamment à jour puisqu'elle tire ses données directement du MCAS, le système d'enregistrement de licences et de paiements utilisé par l'Agence nationale des minéraux. La base de données en ligne comprend plus de 2 000 utilisateurs enregistrés, pour la plupart des compagnies minières et des investisseurs. 

La base de données en ligne du gouvernement comprend quatre secteurs

• L'extraction minière industrielle, représentée par près de 300 entreprises détenant plus de 700 licences
• L'extraction artisanale, représentée par 5200 licences
• Les exportateurs et négociants, avec 1700 enregistrements
• La foresterie, avec 350 licences

Pour la comparaison, le dernier rapport ITIE de la Sierra Leone[vi] est de portée nettement moindre, car il ne présente que les données de revenu de 25 entreprises. Afin de vérifier ces données, ce rapport donne le résultat du rapprochement des paiements déclarés par les entreprises et le gouvernement. Il fait également ressortir plusieurs faiblesses au niveau du cadre fiscal, concernant notamment des inconséquences dans les procédures de paiement aux administrations locales. Enfin, le rapport ITIE de la Sierra Leone divulgue l'identité des propriétaires réels des entreprises extractives, lorsque cette information a été communiquée.

Veuillez vous reporter ci-dessous aux captures d'écran de la base de données en ligne :

Capture d'écran de la base de données en ligne, présentant un aperçu général des détenteurs de licences et indiquant le statut de chaque licence.

Carte affichée par la base de données en ligne, montrant les licences de superficie importante.

Carte affichée par la base de données en ligne, mettant en évidence les licences indiquées plus haut.

La base de données en ligne fournit une information sur plus de 700 licences minières industrielles pour lesquelles 136 millions de dollars US ont été versés depuis le lancement de ce système en 2010. 

Les quelque 5200 licences minières artisanales ou plus qui figurent sur la base de données en ligne ont versé au gouvernement 16 millions de dollars au total depuis le démarrage du système en 2010.

Il est prévu de lancer une quatrième phase en octobre 2015. L'accent y sera mis une nouvelle fois sur la mise à niveau des bureaux régionaux et sur l'amélioration du suivi de la chaîne de valeur des minéraux.

Les principaux produits de cette phase 4 consisteront à mettre en place un système de déclaration de données entre les bureaux régionaux et le siège, à améliorer la surveillance sur le terrain et à appuyer les inspections et la gestion de rapports de production et des calculs de redevances. De manière générale, cette phase visera à améliorer la communication et le flux d'information entre le gouvernement, les compagnies minières et les investisseurs.

Evaluation de l'impact à ce jour

Bien que l'efficacité du nouveau système n'ait pas encore été évaluée entièrement, les parties prenantes ont d'ores et déjà signalé de nombreux avantages, à savoir :

1. Augmentation des revenus pour le gouvernement et diminution des paiements en souffrance.Le système assure mieux le règlement par les entreprises de leurs paiements en conformité avec leurs licences. Le cadastre minier comporte un échéancier électronique pour le règlement des impôts miniers donnant aux entreprises un préavis suffisant à cette fin, ou leur rappelant, dans des délais utiles, les paiements qu'elles n'auraient pas encore acquittés. Grâce à ce système, les revenus extractifs ont pu être multipliés par 6 entre 2010, année où ils ont atteint 23,2 millions de dollars US, et 2014, année où ils ont atteint 146,8 millions de dollars US, tout en faisant chuter le nombre des paiements en retard.
2. Relations améliorées avec les communautés minières.Les membres de l'équipe ont dispensé une formation à la sensibilisation dans toutes les régions. Ils sont entrés en rapport avec des communautés minières afin de leur faire comprendre les procédures et les exigences procédurales du gouvernement, ce qui a réduit les malentendus.
3. Surveillance améliorée du secteur extractif. Les rapports du MCAS permettent de mieux examiner et analyser les informations de production, de paiement et d'exportation, amenant ainsi la RDF et la NMA à parvenir à une meilleure appréciation du secteur. Le MCAS contient désormais des précisions sur les dispositions fiscales des accords miniers industriels. De ce fait, les utilisateurs du système peuvent vérifier si les entreprises ont effectué tous leurs paiements, dans le respect des accords qu'elles ont conclus. L'amélioration de la surveillance a également donné lieu à des calculs plus exacts des redevances à acquitter sur les exportations de minerai de fer, ce qui a accru cette source de revenu. L'amélioration du   degré de conformité a également eu tendance à réduire la spéculation, et à accroître les investissements d'intervenants sérieux.
4. Réduction des temps d'attente pour les entreprises ayant présenté des demandes de licences.Grâce à des procédures plus efficaces dans l'agencement des flux de travaux administratifs, les temps d'attente ont été réduits pour les clients. Les procédures sont plus claires et la confusion est moindre pour l'Agence nationale des minéraux comme pour les clients.
5. Des données plus exactes, se prêtant mieux à des auditsLe système cadastral électronique améliore la validation des données, ce qui réduit les erreurs. En particulier, sa fonction cartographique a diminué le nombre d'erreurs liées à l'information géographique (GIS), offrant ainsi de nouvelles superficies aux explorations.
6. Transparence accrue dans la présentation de données.La Base de données en ligne du gouvernement permet au public d'accéder à des données minières fiscales et non fiscales. Ces données sont transparentes et il est possible de les examiner. Plus de 2 000 utilisateurs s'y sont enregistrés. La version la plus récente du système (MCAS 4.0) donne un accès aisé et direct à des données brutes, à partir du logiciel, via un service d'échange de données (RDx), lequel permet à des systèmes extérieurs de l'interroger et d'en récupérer des données directement.
7. Combiner des données minières avec d'autres donnéesIl est ainsi possible de combiner des données relatives à des opérations minières en Sierra Leone avec des données portant sur d'autres questions. L'utilisateur peut par exemple placer des données minières sur une carte du pays et les combiner avec d'autres données géospatiales, intéressant par exemple le trafic, la population, le taux de morbidité ou la présence d'aires protégées.
8. La coopération et la coordination entre les services du gouvernement se sont sensiblement améliorées.Cela résulte en grande partie du renforcement progressif du groupe de travail sur les revenus extractifs (EIRT). La capacité de cette dernière à réunir les parties prenantes du gouvernement et leurs partenaires dans des discussions régulières en vue de résoudre des problèmes a accru l'efficience et l'efficacité des prises de décisions du côté gouvernemental.
9. Réalisation plus efficiente de rapports ITIELa valeur du système en termes de productivité a été amplement démontrée par la rôle significatif qu'il a joué dans la production du rapport ITIE 2011 de la Sierra Leone[vii]. Par le fait de constituer un forum permettant à l'ITIE Sierra Leone et à d'autres partenaires gouvernementaux de tirer parti des systèmes et de soutien administrés par la RDF, l'équipe de travail a pu réaliser avec succès une étude de cadrage et une opération de rapprochement préalable. En produisant le rapport ITIE, l'Administrateur Indépendant compare les données déclarées par les entreprises et le gouvernement avec celles de la base de données en ligne. Après la publication de ce rapport, la Sierra Leone est passée par le processus de Validation ITIE, pour être confirmée en tant que membre conforme de l'ITIE.
10. Accès à des données plus actuelles.La base de données en ligne permet au public et à la société civile d'obtenir une information à jour qui ne pourra être obtenue dans les rapports ITIE que beaucoup plus tard.

Triompher des difficultés de la collaboration

Ce travail continue à présenter diverses difficultés. L'une d'entre elles est de collaborer avec d'autres entités du gouvernement ne disposant pas encore de systèmes entièrement informatisés. L'introduction de leurs données dans la base de données en ligne en est rendue moins ponctuelle.

L'Agence nationale des minéraux (NMA) a identifié un certain nombre de défis à relever : poursuite de la contrebande de pierres précieuses, fraude concernant la Certification de Kimberley, impossibilité de vérifier certaines données des factures d'entreprise (notamment sur la qualité des pierres), et surveillance insuffisante des envois. La NMA ne dispose actuellement que de capacités limitées pour s'attaquer à nombre de ces domaines.

Le processus a également mis en évidence différents autres problèmes liés à la gestion publique des ressources naturelles. En raison d'une clause de la loi douanière exigeant l'autorisation du contribuable, les données d'importation et d'exploration des douanes ne peuvent être publiées et intégrées dans le système. Des obstacles juridiques se présentent également au niveau de la publication des chiffres de production, et la question de déterminer l'entité qui recueillera les amendes infligées aux entreprises qui ne paient pas, ou qui ne se plient pas à la réglementation, est l'objet de désaccords.

Jusqu'ici, la Task force est parvenue à résoudre ces problèmes. Un facteur clé de ce succès a été la présence de longue durée de partenaires. Cela a garanti la continuité et a maintenu de bonnes lignes de communication avec des parties prenantes importantes, ce qui a joué un rôle déterminant dans la recherche de solutions.

Intégration de la transparence : divulgation par le biais d'un système d'administration public, plutôt que d'une divulgation indirecte

L'expérience acquise en Sierra Leone montre que la transparence, appliquée directement au niveau de systèmes administratifs fonctionnels, présente de nombreux avantages par rapport au processus de déclaration indirect. Plusieurs autres pays de l'ITIE ont commencé à évoluer dans cette direction (voir l'encadré ci-dessous).

Cette transition a été assimilée à une opération d''intégration' ou d''insertion' de la transparence requise par la Norme ITIE dans les systèmes, les flux de travaux et les activités quotidiennes des ministères et organismes du gouvernement, et dans le processus de déclaration des entreprises.

Les travaux en cours visant à renforcer les systèmes de gestion des finances publiques ne feront pas disparaître le rôle important de l'ITIE. Celle-ci continuera à vérifier la complétude des données, notamment en s'assurant que les contrôles internes et les systèmes d'assurance qualité sont suffisants. Les données requises par la Norme ITIE ne sont pas encore toutes disponibles de manière routinière en Sierra Leone. Toutefois, ce projet illustre les perspectives offertes par le mouvement d'informations extractives hors de rapports ITIE et vers des systèmes permettant d'assurer, en ligne et en routine, le processus de déclaration.

Cette étude de cas a été réalisée par le Secrétariat international de l'ITIE avec les contributions de la Revenue Development Foundation, de l'Overseas Development Institute et de l'ITIE Sierra Leone. Pour de plus amples informations sur l'ITIE en Sierra Leone, veuillez visiter le sitehttp://eiti.org/sierraleone.