La route de Kiev à Paris

Quelle est la prochaine étape dans le renforcement de la mise en œuvre de la Norme ITIE ?

La 42^e réunion du Conseil d’administration de l’ITIE s’est tenue à Kiev (Ukraine) les 27 et 28 février 2019. Comme il a été largement relayé, le Conseil d’administration de l’ITIE a donné son accord de principe à l’apport d’un certain nombre de perfectionnements importants à la Norme ITIE. Mais des travaux supplémentaires seront nécessaires avant que la formulation finale ne soit convenue. Le Conseil d’administration de l’ITIE devra également se mettre d’accord sur la manière dont ces changements entreront en vigueur. Dans ce blog, nous expliquons pourquoi ces changements sont intervenus, nous soulignons certaines des décisions clés prises et nous explorons les implications de cette décision pour les 52 pays mettant en œuvre l’ITIE avant que ne se tienne la 8e Conférence mondiale de l’ITIE à Paris les 18 et 19 juin prochains. 

Que s’est-il passé à Kiev ?

Le Conseil d’administration de l’ITIE est parvenu à un accord « de principe » sur les 13 propositions. Cinq d’entre elles méritent une attention particulière : 

1. La transparence des contrats. Dans de nombreux pays mettant en œuvre l’ITIE, les contrats signés entre l’État et des entreprises établissent les conditions fiscales déterminant le montant de la taxe qui doit être payée pour l’extraction de ressources. Ces contrats sont souvent confidentiels, ce qui entrave un débat public éclairé sur la question de savoir si le pays reçoit un bénéfice équitable. La Norme 2013 a constitué une étape décisive dans la promotion de la transparence des contrats et dans l’exigence d’une politique claire en matière de divulgation des contrats. Elle a également permis de faire en sorte que cette question soit discutée au niveau national. La majorité des pays mettant en œuvre l’ITIE ont pris des mesures pour publier des contrats et promouvoir le débat public. À Kiev, le Conseil d’administration a franchi une nouvelle étape en convenant d’exiger la divulgation des contrats signés après le 1^er janvier 2021. Les Groupes multipartites seront tenus d’intégrer la divulgation des contrats dans leurs plans de travail ITIE. En conjonction avec l’amélioration des déclarations par projet (une question également abordée à Kiev), cela contribuera à une meilleure analyse des données et à un débat public éclairé. 
    
2. Participation de l’État et commerce des matières premières. Sur les 2 500 milliards de dollars US de paiements pétroliers, gaziers et miniers pris en compte dans les Rapports ITIE publiés à ce jour, environ la moitié transite par des entreprises pétrolières nationales. Le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu de renforcer les obligations de divulgation au sujet de la participation de l’État, des transactions liées aux entreprises d’État et des dépenses quasi fiscales. En collaboration avec les négociants en matières premières, l’ITIE a également amélioré ses exigences en matière de divulgation des « premières ventes », c’est-à-dire la vente de la part de production de l’État ou d’autres revenus perçus en nature. 
    
3. Environnement. L’impact des industries extractives sur l’environnement est au centre du débat public. En 2017, un examen effectué par le Secrétariat international de l’ITIE a révélé qu’en réponse à des préoccupations d’ordre national, au moins 28 pays mettant en œuvre l’ITIE avaient inséré dans leurs rapports des informations ayant trait à des questions environnementales. Avant la réunion de Kiev, des groupes de la société civile ont mené une campagne soutenue, en particulier en Amérique latine, appelant à porter une plus grande attention aux impacts environnementaux. Bien qu’un large consensus se soit dégagé sur le fait que ces questions revêtent une importance cruciale, des préoccupations ont aussi été exprimées quant à l’extension éventuelle par l’ITIE de son mandat à des domaines déjà couverts par d’autres accords internationaux et organismes nationaux. Le compromis pragmatique conclu à Kiev a rappelé que l’ITIE devrait couvrir les paiements environnementaux matériels versés par les entreprises aux gouvernements et encourager la divulgation d’informations contextuelles liées au suivi environnemental. 
    
4. Genre. Le Conseil d’administration a examiné les efforts de l’ITIE visant à renforcer la participation et l’autonomisation des femmes permettant de garantir que les ressources extractives sont gérées de manière juste et dans l’intérêt supérieur de tous les citoyens. S’appuyant sur ses travaux antérieurs sur le genre, le Conseil d’administration a décidé d’exiger des Groupes multipartites qu’ils prennent en compte l’égalité des sexes dans leur représentation et divulguent des chiffres de l’emploi par entreprise, par sexe et par rôle. Le Conseil d’administration a également convenu d’encourager les considérations de genre dans la diffusion des données ITIE et d’encourager les Groupes multipartites à documenter la manière dont ils prennent en compte les considérations de genre et l’inclusivité.
    
5. Intégration de la transparence. Le Conseil d’administration de l’ITIE souhaite recentrer les efforts de la mise en œuvre de l’ITIE mis jusqu’ici sur la publication des Rapports ITIE comme une fin en soi, afin d’encourager plutôt la divulgation systématique. De nombreux pays présentent déjà des progrès dans ce domaine. À Kiev, le Conseil d’administration a approuvé des modifications à la Norme qui donneront une plus grande latitude aux groupes multipartites pour élaborer des propositions en matière d’intégration. Il a également été convenu d’élargir le débat sur la qualité des données, en s’éloignant de la réconciliation, pour se recentrer plutôt sur l’examen et le renforcement des systèmes habituels d’audit et d’assurance au sein des entreprises du secteur et du gouvernement. Cela permettra aux Groupes multipartites d’envisager des approches plus efficaces et moins coûteuses et ouvrira de nouvelles possibilités de discussion et de supervision pour ceux-ci.

Quand ces changements entreront-ils en vigueur ?

Il est important de souligner que ces changements ne sont pas encore définitifs. Le Conseil d’administration a décidé que son Comité de Mise en œuvre élaborera un texte révisé avec une formulation définitive pour chaque proposition. Le Comité de Mise en œuvre devra formuler une recommandation au début d’avril et le texte définitif devra être officiellement lancé lors de la Conférence mondiale à Paris les 18 et 19 juin.

Le Conseil d’administration élaborera également des dispositions transitoires. Dans le passé, cela impliquait un calendrier assez compliqué de mise en œuvre progressive et de Validation. À Kiev, le Conseil d’administration a entamé des discussions sur les moyens possibles de remédier à ce problème, notamment une approche plus simple selon laquelle la Norme 2019 entrera en vigueur immédiatement, permettant ainsi aux Groupes multipartites de tirer parti des clarifications et de la latitude supplémentaire convenues. Les pays travaillant actuellement sur des Rapports ITIE et des mesures correctives découlant de la Validation seront en mesure de poursuivre leurs travaux au titre de la Norme de 2016. Pendant une période intérimaire, il y aura une « mise à l’essai sans désavantages » (no disadvantage test), au cours de laquelle les pays devront indiquer leur adhésion à la Norme 2016 ou à celle de 2019. Toutefois, après cette période, seule la Norme ITIE 2019 s’appliquera à tous les pays mettant en œuvre l’initiative. Bien que cette proposition appelle également des discussions et des éclaircissements plus approfondis, elle devrait limiter les perturbations des travaux en cours et faciliter l’adoption des nouvelles exigences. 

Prendre des engagements internationaux au niveau national

Les changements convenus à Kiev constituent une réalisation importante. Ils démontrent la force durable du modèle ITIE : le fait qu’une « coalition étrange » de parties prenantes du gouvernement, de l’industrie et de la société civile peut surmonter des points de vue et des intérêts divergents pour se mettre d’accord sur des engagements de grande envergure offrant un potentiel énorme pour améliorer la gouvernance des industries extractives. 

Bien entendu, « des engagements offrant un potentiel énorme » constituent un risque important. Au fur et à mesure que le Conseil d’administration examinait les propositions, toutes les personnes présentes autour de la table se sont entendues sur le fait que « nous ne faisons que commencer ». Les discussions multipartites couronnées de succès au niveau international doivent maintenant être reproduites au niveau national. Dans les Groupes multipartites nationaux de l’ITIE et dans le cadre de débats publics plus larges, les pays mettant en œuvre l’ITIE aborderont ces questions avec leur propre ensemble de perspectives et d’intérêts (contestés). À l’approche de la Conférence de Paris, ce sont les contours de ces débats nationaux qui requièrent plus d’attention. La capacité technique et financière considérable des personnes et entités soutenant de l’ITIE, si essentielle pour garantir ces engagements, doit maintenant être mise à profit pour soutenir la prochaine phase de mise en œuvre de l’ITIE. 

Contexte et développement de la Norme mondiale ITIE

Depuis sa création, la Norme ITIE a évolué pour répondre aux besoins des parties prenantes et favoriser la mise en œuvre des Principes ITIE. Avant l’organisation de chacune des précédentes conférences mondiales de l’ITIE (qui ont lieu tous les 3 ans), le Conseil d’administration de l’ITIE a examiné les possibilités de renforcer la mise en œuvre de l’ITIE et d’améliorer la gouvernance de l’association ITIE. 

L’étape la plus ambitieuse a été l’accord de la Norme ITIE 2013 avant la 6^e Conférence mondiale organisée à Sydney, en Australie. À ses débuts, l’ITIE se concentrait presque exclusivement sur le rapprochement des divulgations des paiements d’impôts par les entreprises et des divulgations des revenus par les gouvernements. La Norme ITIE 2013 a introduit un large éventail de nouvelles Exigences de déclaration concernant les lois, les contrats, l’octroi de licences, la participation de l’État, le commerce des matières premières pour le compte de l’État, les transferts et les paiements sociaux. 

La Norme ITIE 2016 était axée sur les clarifications et les améliorations et a été adoptée par le Conseil d’administration de l’ITIE avant la 7^e Conférence mondiale organisée à Lima, au Pérou. Elle reflétait trois changements importants : (1) une nouvelle Exigence en matière de déclaration des bénéficiaires effectifs, (2) des modifications permettant une mise en œuvre « intégrée » de l’ITIE, et (3) la mise en place d’un système de Validation amélioré pour mesurer les performances des pays mettant en œuvre l’ITIE. Depuis sa mise en œuvre, la majorité des pays ITIE mènent à bien la Validation en se conformant à la Norme 2016. La plupart d’entre eux mettent en œuvre des mesures correctives nécessaires pour répondre aux Exigences de l’ITIE et tiennent compte des recommandations plus générales visant à accroître l’utilité et l’efficacité du travail de l’ITIE. 

Les enseignements tirés de la Validation ont amené le Conseil d’administration à se concentrer à nouveau sur des clarifications et des améliorations. Lors de la 41^e réunion du Conseil d’administration à Dakar, celui-ci a décidé de clarifier les exigences déjà débattues depuis Lima, de prendre en compte les précédents établis dans ses décisions et de mieux refléter l’objectif de l’ITIE visant à encourager la divulgation systématique. Un groupe de travail mandaté par le Conseil d’administration de l’ITIE a élaboré 13 propositions à examiner.