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Le parcours vers la divulgation des contrats au Ghana

Comment les parties-prenantes du gouvernement, de la société civile et de l’industrie ont collaboré pour faire de la divulgation des contrats une réalité.

Le mois dernier, le Ghana a lancé son nouveau registre pétrolier, divulguant une mine d’informations sur les entreprises exploitant le pétrole du pays et sur leurs accords passés avec le Gouvernement du Ghana. Ces informations incluent les contrats à proprement parler, exposant les grandes lignes des conditions légales et fiscales appliquées aux activités des entreprises. Le Ghana fait suite à 29 pays de l’ITIE qui ont désormais publié, au minimum, certains contrats liés aux activités pétrolières, gazières et minières, et permettant au public de comprendre les modalités de tels accords.

Les contrats, licences et accords liés régissent de nombreux engagements pris entre le gouvernement et les entreprises des industries extractives. La divulgation des contrats permet donc au public, et notamment à la société civile et aux communautés affectées, de déterminer selon quelles modalités et dans quelles conditions les entreprises exploitent les ressources naturelles. Ce parcours vers la divulgation des contrats au Ghana a été rendu possible grâce aux efforts combinés du gouvernement, des entreprises et de la société civile. Nous essayons dans les lignes qui suivent de rendre compte de ce parcours, selon le point de vue de l’ITIE.

Quand théorie et pratique divergent

L’une des choses les plus excitantes avec la Norme ITIE, c’est qu’elle impose la divulgation des informations nécessaires pour pouvoir comparer la règle et la pratique de la gouvernance dans le secteur extractif. C’est également le cas pour la transparence des contrats, pour laquelle l’ITIE exige que les politiques et les pratiques du gouvernement sur la publication des contrats et licences soient claires. De plus, l’ITIE encourage la divulgation des contrats entre gouvernements et entreprises stipulant les conditions liées à l’exploitation de pétrole, de gaz et de minerais.

L’intérêt de mettre en lumière la divergence entre politique et pratique est évident au Ghana, où cela a servi de point de départ aux réformes pour les parties prenantes. Les rapports de l’ITIE publiés avant 2015 soulignaient que le gouvernement «n’avait aucune politique concernant la publication des détails contractuels», et ne mentionnaient aucun obstacle à ce que ces contrats deviennent publics. Toutefois, ils indiquaient également que dans la pratique, certains contrats avaient été rendus publics par le Ministère du Pétrole ainsi que certaines entreprises, tout en proposant des liens vers les accords pétroliers, publiés par Tullow Oil et Kosmos Energy.

Championnat industriel de la transparence des contrats…

De plus en plus de signaux positifs concernant la divulgation des contrats côté industrie démontrent que la transparence des contrats devient progressivement une norme mondiale, et qu’elle permet d’appuyer des avancées au niveau national. Kosmos déclare sur son site que « lorsque cela est légalement possible et acceptable pour nos gouvernements hôtes, nous préférons également rendre publiques les conditions de nos accords pétroliers et contrats de partage de production. » L’entreprise a publié ses contrats dans sept pays (dont le Ghana) dans le cadre de ses documents déposés auprès de la US Securities and Exchange Commission. Tullow aussi « soutient la divulgation des accords de partage de production », qu’elle publie lorsque les gouvernements partenaires l’acceptent.

Il existe de nombreuses raisons pour lesquelles la publication des contrats peut bénéficier aux entreprises, particulièrement en termes de risques de réputation et d’instauration de la confiance avec les parties-prenantes. Comme l’explique une note d’information de l’ITIE Ghana sur la transparence des contrats, « les risques d’incompréhension sont minimes, mais les risques d’opacité sont énormes. » D’autres entreprises emboîtent désormais le pas, à l’image de Total qui a récemment annoncé soutenir la transparence des contrats.

… associé à un appel à l’action par la société civile

La société civile ghanéenne plaide depuis longtemps pour des réformes rendant obligatoire la divulgation des contrats dans les secteurs pétroliers, gaziers et miniers (voir par exemple ici, ici et ici). Les organisations de la société civile du Groupe multipartite ITIE ont également utilisé la plateforme de l’ITIE afin d’inscrire cette question à l’ordre du jour du gouvernement, comme nous l’avons relevé lors des consultations avec les parties prenantes lors de la Validation ITIE au Ghana en 2016.

C’est ainsi que suite à un effort de la société civile et sur la base des conclusions du rapportage ITIE, les rapports ITIE 2012-2014 ont recommandé que les contrats pétroliers soient rendus publics. Il s’agissait également une recommandation de la Validation ITIE, qui mettait déjà en avant une résistance quasi-inexistante du gouvernement concernant la publication des contrats, ainsi que l’absence d’obstacles réglementaires.

Des recommandations de l’ITIE aux réformes gouvernementales…

When the long-awaited Petroleum (Exploration and Production) Act was passed in 2016, it authorised the Petroleum Commission to “establish and maintain a register of petroleum agreements, licences, permits and authorisations” which should be open to the public (Section 56). It was however not clear whether the full agreements would be published, which arguably is necessary for stakeholders to fully understand the terms of petroleum operations by companies.

Ghana EITI and stakeholders were involved in the preparations of the Petroleum (Exploration and Production) Bill. Since it was passed, they have also fed into the drafting of the regulations and organised targeted activities, such as a roundtable on contract transparency in May 2017. In July 2017, the government committed to publishing the full agreements in the register. GHEITI, in collaboration with NRGI, published a briefing on Contract Disclosure in the Ghanaian Extractive Industries, which highlights the pros and cons of contract disclosure and recommends next steps for the government.

Lorsque la très attendue Loi sur l’exploration et la production pétrolière a été adoptée en 2016, elle a habilité la Commission pétrolière à « établir et maintenir un registre compilant les accords, licences, permis et autorisations pétrolières, » qui devrait être accessible au public (Section 56). Toutefois, il n’est pas certain que l’intégralité des accords soient publiés, bien que cela soit nécessaire pour que les parties prenantes aient une compréhension globale des conditions s’appliquant aux opérations pétrolières menées par les entreprises.

L’ITIE Ghana et les parties prenantes nationales ont été impliquées dans la préparation du projet de loi sur l’exploration et la production pétrolière. Depuis son adoption, ils ont également contribué à l’élaboration des réglementations et organisé des activités ciblées, telles qu’une table ronde sur la transparence des contrats, en mai 2017. En juillet 2017, le gouvernement s’est engagé à publier l’intégralité des accords dans le registre. GHEITI, en collaboration avec le NRGI, a publié une note d’information sur la Divulgation des contrats dans les industries extractives ghanéennes, mettant en avant les pours et les contres de la divulgation des contrats, et apportant ses recommandations en vue des prochaines étapes pour le gouvernement.

…et de la réforme aux résultats

Il est évident que des parties prenantes n’ayant pas été citées ci-dessus ont probablement joué un rôle crucial dans le processus ayant mené le gouvernement à honorer sa promesse de rendre les contrats publics. Ce récit vise toutefois à démontrer que c’est avec le soutien de groupes d’acteurs clés qu’un changement positif peut se produire, qu’il s’agisse d’identifier une opportunité de réforme ou de transformer des engagements en réalisations. Avec l’engagement des parties prenantes du gouvernement, de l’industrie et de la société civile, l’ITIE peut servir de plateforme pour des avancées dans la gouvernance du secteur extractif.

Pour plus d’informations sur les avancées réalisées par les pays de l’ITIE dans des domaines thématiques tel que la transparence des contrats, consultez le Rapport de suivi ITIE 2018, et pour plus d’informations sur le Ghana et la transparence des contrats, consultez la note d’information du GHEITI/NRGI sur « La divulgation des contrats dans les industries extractives ghanéennes ». Plus de détails sur le nouveau registre pétrolier sont également disponible sur cet article du blog du NRGI.

Plus d’informations sur le Ghana sont également disponibles sur la page pays de l’ITIE, ainsi que sur le site internet du GHETI.