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Le Conseil d'Administration a convenu que la Papouasie-Nouvelle-Guinée a réalisé des progrès significatifs dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016.

Decision number
2018-55
Decision basis
2016 EITI Standard, Requirement 8.3 EITI Validation deadlines and consequences
30 October 2018

Décision du Conseil d'administration

Compte tenu de la conclusion de la Validation de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, le Conseil d’administration de l’ITIE a décidé que, dans l’ensemble, le pays a accompli des progrès significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE.

Le Conseil d’administration salue les efforts déployés par la Papouasie-Nouvelle-Guinée pour passer des rapports aux réformes en édictant des directives gouvernementales visant à s’assurer que les recommandations de l’ITIE sont suivies de près. Le Conseil d’administration encourage la Papouasie-Nouvelle-Guinée à poursuivre ses principales réformes, notamment celle qui concerne la divulgation systématique des informations sur les licences par le biais de la numérisation du registre pétrolier. Le pays est aussi invité à renforcer le suivi des recommandations relatives à l’amélioration de la redevabilité dans la gestion des comptes en fiducie où sont déposées les recettes tirées des ressources naturelles, la supervision des paiements infranationaux et la gouvernance des entreprises d’État.

Le Conseil d’administration reconnaît que le Groupe multipartite a réalisé des progrès satisfaisants pour s’assurer que la mise en œuvre de l’ITIE fait l’objet d’une supervision multipartite et pour aligner les objectifs de l’ITIE aux priorités nationales. Il félicite également le pays de s’être efforcé d’améliorer la régularité et la ponctualité des données ITIE et de diffuser activement les conclusions des Rapports ITIE afin d’éclairer le débat public. Le Conseil d’administration accueille très favorablement l’engagement pris par le gouvernement de renforcer ses systèmes en se servant du processus ITIE comme d’un outil de diagnostic permettant d’appuyer les réformes. Dans le cadre de cette démarche, le Conseil d’administration encourage la Papouasie-Nouvelle-Guinée à continuer d’avancer vers la divulgation systématique des données requises en vertu de la Norme ITIE dans les systèmes de déclaration périodique des gouvernements et des entreprises.

Le Conseil d’administration a déterminé que la Papouasie-Nouvelle-Guinée disposerait de 18 mois, c’est-à-dire jusqu’au 30 avril 2020, pour mettre en place avant la deuxième Validation les mesures correctives liées aux Exigences concernant les octrois de licences (2.2), le registre des licences (2.3), la participation de l’État (2.6), les données relatives à la production (3.2), les données relatives à l’exportation (3.3), l’exhaustivité des déclarations (4.1), les transactions des entreprises d’État (4.5), les paiements directs infranationaux (4.6), la qualité des données (4.9), la répartition des revenus (5.1), les transferts infranationaux (5.2), les dépenses sociales obligatoires (6.1), les dépenses quasi fiscales des entreprises d’État (6.2) et les résultats et l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE (7.4). Si la deuxième Validation ne conclut pas que le pays a accompli des progrès significatifs assortis d’améliorations substantielles concernant plusieurs Exigences individuelles, la Papouasie-Nouvelle-Guinée s’exposera à une suspension, conformément à la Norme ITIE. Comme le prévoit la Norme ITIE, le Groupe multipartite de la Papouasie-Nouvelle-Guinée aura la possibilité de demander une prorogation de ce délai ou de demander que la Validation commence plus tôt que prévu.

La décision du Conseil d’administration fait suite à une Validation ayant commencé le 1er avril 2018. En conformité avec la Norme ITIE 2016, une évaluation initiale a été effectuée par le Secrétariat international. Un Validateur Indépendant a examiné les conclusions de cette évaluation, puis a soumis un projet de rapport de Validation au Groupe multipartite afin que ses membres puissent formuler des commentaires. Les commentaires du groupe multipartite ont été pris en compte par le Validateur Indépendant dans la version finale du rapport de Validation, et ce dernier a répondu aux commentaires du Groupe multipartite. La décision finale a été prise par le Conseil d’administration de l’ITIE.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration de l’ITIE a défini les mesures correctives suivantes pour la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Les progrès réalisés dans l’exécution de ces mesures seront évalués lors de la seconde Validation débutant le 30 avril 2020:

  1. Conformément à l’Exigence 2.2, la Papouasie-Nouvelle-Guinée est tenue de divulguer les informations relatives aux octrois ou transferts de licences d’exploitation minière, pétrolière et gazière accordées à des entreprises couvertes par le Rapport ITIE. Ces informations doivent préciser le nombre de licences d’exploitation minière, pétrolière et gazière octroyées et transférées au cours de l’exercice en question, décrire les processus d’attribution ou de transfert, notamment les critères techniques et financiers qui ont été utilisés, et toute irrégularité non négligeable vis-à-vis du cadre réglementaire en vigueur.

  2. Conformément à l’Exigence 2.3, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit tenir un système de registre ou de cadastre public contenant des informations complètes sur les licences octroyées à toutes les entreprises minières, pétrolières et gazières. Dans l’intervalle, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit s’assurer que le public a accès aux informations sur ces entreprises minières, pétrolières et gazières requises en vertu de l’Exigence 2.3.b.

  3. Conformément à l’Exigence 2.6, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit préciser clairement ce qu’elle considère comme une entreprise d’État dans le cadre du rapportage ITIE. Elle doit aussi s’assurer que le grand public a accès à une liste complète des participations de l’État dans le secteur extractif, ainsi qu’aux conditions qui régissent ces participations et tout changement intervenu au cours de l’exercice couvert. La Papouasie-Nouvelle-Guinée doit aussi présenter les règles et pratiques qui régissent les relations financières entre l’État et toutes les entreprises d’État, y compris leurs filiales, notamment les éventuels prêts ou garanties accordés par l’État ou les entreprises d’État à des entreprises ou projets du secteur extractif.

  4. Conformément à l’Exigence 3.2, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit s’assurer que tous les volumes de production des hydrocarbures et les valeurs de production de chaque matière première extractive produite au cours de l’année de déclaration sont accessibles au public et ventilés par matière première.

  5. Conformément à l’Exigence 3.3, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit s’assurer que les volumes et valeurs des exportations sont accessibles au public pour chaque matière première minérale (y compris le pétrole, le condensat et le gaz) exportée au cours de l’année de déclaration.

  6. Conformément à l’Exigence 4.1, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit s’assurer que le seuil de matérialité utilisé pour sélectionner les entreprises garantit que tous les paiements pouvant influer sur l’exhaustivité du rapportage ITIE sont inclus dans le périmètre de rapprochement. Le Groupe multipartite doit s’assurer que le prochain Rapport ITIE de la Papouasie-Nouvelle-Guinée inclut l’évaluation de l’Administrateur Indépendant concernant la matérialité des omissions des entités non déclarantes et une évaluation de l’exhaustivité du Rapport ITIE. Pour chaque flux de revenus significatif, le Rapport doit aussi inclure la totalité des divulgations unilatérales de l’État concernant tous les revenus, y compris ceux versés par des entreprises non significatives. Conformément à l’Exigence 8.3.c.i, le Groupe multipartite doit élaborer et présenter un plan d’action pour remédier aux faiblesses concernant l’exhaustivité des données telles que consignées dans l’évaluation initiale.

  7. Conformément à l’Exigence 4.5, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit mener, dans le cadre de la délimitation du périmètre de ses futurs Rapports ITIE, une évaluation complète des transactions entre les entreprises extractives d’État (et leurs filiales) et les entreprises pétrolières, gazières et minières, ainsi qu’entre les entreprises extractives d’État (et leurs filiales) et le gouvernement. Toutes les entreprises d’État qui perçoivent des revenus significatifs ou effectuent des paiements significatifs au gouvernement doivent être couvertes dans les futurs Rapports ITIE.

  8. Conformément à l’Exigence 4.6, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit déterminer si les paiements infranationaux directs des entreprises extractives (aux entités d’État) sont significatifs. Si tel est le cas, la Papouasie-Nouvelle-Guinée est tenue de s’assurer que les paiements directs infranationaux sont rapprochés, à savoir les paiements des entreprises et les recettes des entités infranationales de l’État. Compte tenu des nombreuses incompréhensions qui caractérisent l’intérêt pourtant marqué des parties prenantes de tous les collèges concernant les flux de revenus extractifs perçus par les entités infranationales de l’État, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit examiner comment faire pour recenser les flux de revenus infranationaux liés à chaque projet extractif, en s’appuyant sur les résultats de l’étude de cadrage concernant les flux de revenus menée au cours de l’année 2018.

  9. Conformément à l’Exigence 4.9.a, l’ITIE exige une évaluation visant à déterminer si les paiements et revenus font l’objet d’un audit indépendant crédible, conformément aux normes internationales en matière d’audit. Conformément à l’Exigence 4.9.b.iii et aux Termes de Référence standard de l’Administrateur Indépendant arrêtés par le Conseil d’administration de l’ITIE, le Groupe multipartite et l’Administrateur Indépendant doivent :

    • S’assurer que l’Administrateur Indépendant présente une évaluation claire et catégorique de l’exhaustivité et de la fiabilité des données (financières) présentées, y compris une synthèse informative des travaux réalisés par l’Administrateur Indépendant et des limites de l’évaluation qui a été menée.

    • S’assurer que l’Administrateur Indépendant présente une estimation de la mesure dans laquelle l’ensemble des entreprises et des entités de l’État qui se situent dans le périmètre convenu du processus de déclaration ITIE ont fourni les informations requises. Tous les écarts ou faiblesses dans les déclarations adressées à l’Administrateur Indépendant doivent être divulgués dans le Rapport ITIE, ainsi que les noms des entités qui ne se sont pas conformées aux procédures convenues, tout comme une estimation de la probabilité que ces manquements aient eu un impact significatif sur l’exhaustivité du Rapport.

Conformément à l’Exigence 8.3.c.i, le Groupe multipartite doit élaborer et présenter un plan d’action pour remédier aux faiblesses concernant la fiabilité des données telles que consignées dans l’évaluation initiale.

  1. Conformément à l’Exigence 5.1, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit indiquer quels revenus extractifs sont repris dans le budget de l’État. Lorsque des revenus ne sont pas enregistrés dans le budget de l’État, leur allocation doit faire l’objet d’une explication et se référer aux rapports financiers ad hoc.

  2. Conformément à l’Exigence 5.2, la Papouasie-Nouvelle-Guinée est tenue de faire en sorte que les transferts infranationaux significatifs de revenus extractifs soient divulgués publiquement lorsque ces transferts sont rendus obligatoires par une constitution nationale, une loi, ou d’autres mécanismes de partage des revenus, tels que les accords de partage des bénéfices. Le Groupe multipartite doit également divulguer, pour chaque année, tout écart entre le montant des transferts calculé à partir de la formule de partage des revenus et le montant réellement transféré entre le gouvernement central et chacune des entités infranationales concernées.

  3. Conformément à l’Exigence 6.1, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit s’assurer que la déclaration des dépenses sociales obligatoires est ventilée par type de paiement et par bénéficiaire, en précisant le nom et la fonction des bénéficiaires non gouvernementaux (tierces parties) de dépenses sociales obligatoires.

  4. Conformément à l’Exigence 6.2, la Papouasie-Nouvelle-Guinée doit mener un examen exhaustif de toutes les dépenses engagées par les entreprises d’État du secteur extractif (et leurs filiales) qui pourraient être considérées comme des dépenses quasi fiscales. La Papouasie-Nouvelle-Guinée doit mettre au point un processus de déclaration en vue d’atteindre un niveau de transparence égal à celui qui existe pour les autres paiements et flux de revenus et d’inclure les filiales des entreprises d’État ainsi que les opérations conjointes.

  5. Conformément à l’Exigence 7.4, le Groupe multipartite doit évaluer les résultats et l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE sur la gouvernance des ressources naturelles en Papouasie-Nouvelle-Guinée pour garantir que tous les détails figurant dans le rapport annuel d’avancement figurent dans le prochain Rapport. Le Groupe multipartite doit s’assurer que toutes les parties prenantes, y compris celles qui ne siègent pas en son sein, ont l’occasion de participer à la préparation du rapport annuel d’avancement et d’y insérer leurs points de vue.

Le gouvernement et le Groupe multipartite sont invités à prendre en considération les autres recommandations figurant dans le rapport du Validateur et dans l’évaluation initiale du Secrétariat International et à consigner, dans le prochain rapport annuel d’avancement, la suite donnée par le Groupe multipartite à ces recommandations.

Contexte

À la suite de sa demande de candidature du 11 décembre 2013, la Papouasie-Nouvelle-Guinée a été acceptée comme pays candidat par le Conseil d’administration de l’ITIE lors de sa réunion d’Oslo du 19 mars 2014. La Papouasie-Nouvelle-Guinée a publié chaque année quatre Rapports ITIE couvrant les exercices allant de 2013 à 2016. Les deux derniers Rapports ayant été publiés simultanément le 30 décembre 2017, la Papouasie-Nouvelle-Guinée est bien en avance sur ses échéances de rapportage.

Le processus de Validation a débuté le 1er avril 2018. Conformément aux procédures de Validation, une évaluation initiale a été préparée par le Secrétariat international. Le Validateur Indépendant a examiné les conclusions et rédigé un projet de rapport de Validation. Ces deux documents ont été communiqués au Groupe multipartite qui a été invité à transmettre ses commentaires avant le 10 octobre. Le Validateur Indépendant examinera ensuite les commentaires et répondra au Groupe multipartite, avant de finaliser le rapport de Validation.

Le Comité de Validation s’est penché sur ce dossier le 10 octobre 2018. Conformément aux constatations ci-dessus, le Comité de Validation a convenu de recommander la fiche d’évaluation et les mesures correctives figurant ci-après.

Le Comité a également décidé de recommander l’évaluation globale de « progrès significatifs » dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016. L’Exigence 8.3.c. de la Norme ITIE précise que :

ii. Évaluations générales. En vertu du processus de Validation, le Conseil d’administration de l’ITIE fera une évaluation de la conformité générale à l’ensemble des exigences de la Norme ITIE.

[…]

iv. Progrès significatifs. Le pays sera considéré pays candidat et tenu de prendre des mesures correctives avant la deuxième Validation.

Le Comité de Validation a décidé de recommander d’accorder un délai de 18 mois pour entreprendre les mesures correctives. Cette recommandation tient compte de l’importance relative des difficultés rencontrées et vise à faire coïncider l’échéance de Validation avec le calendrier des Rapports ITIE 2017 et 2018 de la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Scorecard for Papua New Guinea: 2018

Assessment of EITI requirements

  • Not met
  • Partly met
  • Mostly met
  • Fully met
  • Exceeded
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Overall Progress

MSG oversight

1.1Government engagement

Government provides support and resources to the EITI process, actively participates in MSG meetings, and acts on the MSG’s recommendations. There is enough evidence to show that government representatives are able to follow-up on decisions made by the MSG and that they are sufficiently engaged in the design of the EITI process.

1.2Industry engagement

The largest companies actively participate in MSG activities, and contribute to discussions of broader issues in the sector. While the same number of companies fail to submit signed reporting templates and tax waivers through the years, this does not seem to affect the quality of company engagement in general.

1.3Civil society engagement

There is an enabling environment for civil society participation and no known restrictions on the right to express, operate, associate and engage wider constituencies. There is no evidence to suggest that the government has attempted to restrict public debate in relation to EITI implementation. Civil society is able to fully participate in the EITI process.

1.4MSG governance

All constituencies regularly attend MSG meetings and actively participate in the design and implementation of the EITI, and engage in substantive conversations about the issues in the sector.

1.5Work plan

The 2017 and 2018 work plans contain objectives aligned with national issues, have measurable and time-bound activities, provide for plans to address capacity constraints, legal obstacles, and scope of EITI reporting, as well as plans for implementing recommendations. They are fully costed with indication of the sources of funding.

Licenses and contracts

2.1Legal framework

The 2016 EITI Report contains sufficient information on the governing laws in the sector and the roles of the regulatory agencies. It provides an overview of the applicable fiscal regime and the level of fiscal devolution. Policy reforms are also mentioned.

2.2License allocations

While the EITI Report provides a list of mining tenement awards and transfers, the list appears to be non-comprehensive. For oil and gas, specific licenses awarded in 2016 were not provided in the report. The report only describes the general process for awarding and transferring licenses, and does not include the technical and financial criteria used.

2.3License register

While the report covers all significant aspects of the requirement for mining tenements, there are significant shortcomings in the public availability and comprehensiveness of information on oil and gas licenses. Information on dates of application, award or expiry, coordinates, and commodity(ies) covered by oil and gas licenses were not provided.

2.4Policy on contract disclosure

The 2016 EITI Report sufficiently explains the government’s policy and actual practice when it comes to contract disclosure. It should be noted, however, that contracts in PNG are not publicly accessible due to confidentiality provisions in the contracts.

2.5Beneficial ownership

Not assessed

The 2016 EITI Report does not contain any information on beneficial owners, although it provides some information on legal owners of mining companies. No such information was given for oil and gas companies.

2.6State participation

The report provides a list of companies in which the government holds majority equity interest. However, the list of state participation does not appear to be comprehensive. The report clarifies the actual practice of financial relations between SOEs and the government, but does not describe the statutory rules governing the financial relations.

Monitoring production

3.1Exploration data

The 2016 EITI Report provides an overview of the mining, oil and gas sectors, including significant exploration activities.

3.2Production data

While PNG has made efforts to reconcile production volumes, the 2016 EITI Report does not provide the production values for minerals and oil and gas. The significant discrepancies in the reconciliation of production figures and the incomplete reporting by the government are also a concern, given that data are based on companies’ self-reporting.

3.3Export data

The 2016 EITI Report discloses export values for all minerals, oil and gas exported in 2016, but only provides export volumes for minerals, oil and condensate, not for LNG. While LNG export volumes for 2016 were published on the PNG EITI website in May 2018, there is no reference to the availability of this data in the 2016 EITI Report.

Revenue collection

4.1Comprehensiveness

The report does not provide an assessment of the materiality of non-reporting companies’ payments to government. The high value of unreconciled discrepancies is a concern, particularly given stakeholders’ lack of confidence in the explanations provided for discrepancies. There is also no evidence of full unilateral disclosure of government revenues.

4.2In-kind revenues

Not applicable

Although the report does not explicitly state that the government is not entitled to in-kind revenues as fiscal payments, there was consensus among stakeholders consulted that this requirement was not applicable to PNG under the current fiscal regime.

4.3Barter agreements

Not applicable

While the 2016 EITI Report categorises expenditures under infrastructure tax credit (ITC) mechanism as a form of barter arrangement, stakeholders confirmed that extractives companies were not required to undertake expenditures under the ITC scheme.

4.4Transportation revenues

Not applicable

The 2016 EITI Report confirms that according to Treasury, transport revenues do not exist in PNG except for pipeline fees, which are not material.

4.5SOE transactions

The 2016 EITI Report discloses, but does not reconcile, some revenues collected by SOEs from mining, oil and gas companies they hold interests in. While dividends paid by two SOEs to Treasury are disclosed and reconciled, it is unclear whether reporting of SOE transactions with other government entities is comprehensive.

4.6Direct subnational payments

The 2016 EITI Report provides vague and contradictory explanations of the structure and materiality of subnational direct payments linked to the extractives. There is also confusion between subnational direct payments, subnational transfers, SOE transactions with provincial governments and private-to-private transactions (with landowner groups).

4.7Disaggregation

The data is disaggregated to the levels required by the Standard, i.e., by individual company, revenue stream and government entity for all revenue streams.

4.8Data timeliness

PNG is ahead of the required reporting cycle, having published 2016 data on 30 December 2017. The 2015 data was also published on 30 December 2017.

4.9Data quality

The report does not provide a clear statement on the comprehensiveness and reliability of financial data, coverage of reconciliation, nor the materiality of payments from reporting entities that did not provide required quality assurances.

Revenue allocation

5.1Distribution of revenues

The report explains how extractive industry revenues are recorded in the budget. However, there are concerns regarding the accuracy of the information. Where revenues are not recorded, the allocation of revenues were not explained. The report also does not provide links to financial reports.

5.2Subnational transfers

The report does not clearly distinguish between subnational direct payments, subnational transfers, SOE dividends, earmarked revenues from the Consolidated Revenue Fund, social expenditures and private-to-private transactions not strictly covered by the EITI Standard. Also, the value of subnational transfers of extractives revenues is not disclosed.

5.3Revenue management and expenditures

Not assessed

It is encouraging that the MSG has made an attempt to include information on the budget-making process, as well as some information on revenue management in the 2016 EITI Report.

Socio-economic contribution

6.1Mandatory social expenditures

The report does not distinguish between mandatory cash and in-kind social expenditures. Comprehensive information as to the nature, value and beneficiaries of social expenditure projects is also missing from the report. Nevertheless, the MSG made efforts to disclose information on mandatory social expenditures despite confidentiality constraints.

6.2Quasi-fiscal expenditures

While the report notes that no SOE reported any quasi-fiscal expenditures (QFEs) for 2016, some stakeholders view that that material QFEs exist and should be disclosed. It is unclear whether the MSG’s approach to assessing the existence and materiality of QFEs was comprehensive of all types of expenditures that could be considered quasi-fiscal.

6.3Economic contribution

The report provides, in absolute and relative terms, estimates of the extractive industries’ contribution to GDP, government revenues, exports, employment and location of major extractive activities. While 2016 employment data provided is not comprehensive, the report is transparent about the constraints in sourcing reliable employment data for PNG.

Outcomes and impact

7.1Public debate

There is public dissemination of information and it can be seen from online articles and publications that EITI data is referred to in understanding the issues in the sector. There are efforts to engage the media and seek various platforms to promote EITI and contribute to public debate.

7.2Data accessibility

Not assessed

While EITI summary data templates are regularly published, there are no efforts to analyse and simplify data. It is not clear how revenues in the report correspond to the reference system adopted by government.

7.3Follow up on recommendations

The quality of the recommendations from PNG EITI Reports are remarkable. There is progress in some significant recommendations while the rest of the recommendations have been discussed with agencies. The MSG has adopted a formal mechanism to follow-up on these recommendations.

7.4Outcomes and impact of implementation

The MSG’s efforts to review outcomes and impact of EITI implementation are limited and feedback is not sought from other stakeholders outside of the MSG. Nonetheless, there is substantial information on progress against recommendations and against work plan objectives, as well as a good narrative of activities in the annual progress report.