Le Conseil d'Administration a convenu que l'Afghanistan a réalisé des progrès inadéquats dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016.

Décision du Conseil d'administration

Suite à la conclusion de la Validation 2017 de l’Afghanistan, le Conseil d’administration de l’ITIE a salué les efforts déployés par l’Afghanistan pour améliorer la transparence de la gestion de ses industries extractives et encouragé le gouvernement de l’Afghanistan à poursuivre les progrès sur cette voie. Tout en reconnaissant le contexte particulièrement difficile de la mise en œuvre de l’ITIE en Afghanistan, le Conseil d’administration parvient à la conclusion que, dans l’ensemble, les progrès de la mise en œuvre de la Norme ITIE dans le pays sont inadéquats.  En conformité avec la Norme, l’Afghanistan sera temporairement suspendu, en attendant que le pays fasse preuve de progrès significatifs dans le cadre d’une nouvelle Validation.

En prenant cette décision, le Conseil d’administration reconnaît l’engagement pris par l’Afghanistan en faveur d’une transparence allant au-delà des exigences de la Norme (Exigence 2.4) et de la poursuite continue de ses efforts pour venir à bout de problèmes tenaces concernant la gestion de licences. Le Conseil d’administration note également la réalisation par l’Afghanistan de progrès satisfaisants par rapport aux Exigences de la Norme concernant l’implication des entreprises (1.2) et de la société civile (1.3), le cadre légal (2.1), les données d’exploration (3.1), la désagrégation (4.7) et la ponctualité des données (4.8). Ces résultats sont entièrement dignes d’éloges au vu de la situation sécuritaire du pays depuis dix ans et des circonstances politiques et régionales auxquelles il fait face.

En prenant sa décision, le Conseil d’administration a tenu compte des avantages que le suivi des recommandations de l’ITIE pourrait exercer sur le développement des ressources naturelles de l’Afghanistan. S’il est vrai que les parties prenantes ont fait appel à l’ITIE pour activer les progrès sur la gestion du cadastre et la traçabilité des revenus, les progrès sont insuffisants en ce qui concerne en particulier la résolution de problèmes de gestion des finances publiques et de supervision des entreprises d’État du secteur extractif.

Aux yeux du Conseil d’administration, il sera nécessaire d’améliorer la coordination et de renforcer l’engagement politique pour améliorer l’impact de la mise en œuvre dans le pays. Alors que la Norme ITIE devrait jouer un rôle clé pour entraîner des réformes valables en matière de gouvernance des ressources naturelles en Afghanistan, la réalisation de ce potentiel a été compromise par la priorité qui a été accordée à des questions de conformité et de gouvernance interne, et par un manque de coordination. Le Conseil d’administration considère que la nomination du ministre des Mines et du Pétrole à la présidence de l’ITIE en Afghanistan en 2017 a constitué une démarche positive pour la résolution de certains de ces problèmes, et il forme le vœu que les ministères impliqués dans la mise en œuvre soient dotés de moyens leur permettant d’appliquer les recommandations issues du processus ITIE.

Le Conseil d’administration considère que la mise en place par le gouvernement et les entreprises de systèmes prévoyant la diffusion systématique de l’information requise par le Norme ITIE constituera à plusieurs égards le moyen le plus efficace de répondre aux exigences de déclaration essentielles de l’ITIE. La mise en place telle que prévue d’un dispositif automatisé de paiements hors impôts et sa connexion aux systèmes de perception du ministère des Finances apporterait un certain degré de certitude quant aux recettes de l’État. L’exécution du projet gouvernemental d’affectation d’identifiants fiscaux individuels à chaque licence minière et de désagrégation des différentes classes de revenus extractifs devrait renforcer la supervision du secteur par le gouvernement. Pour mener à bien son projet de réorganisation des deux sociétés d’État en entreprises ayant la structure de sociétés anonymes, le gouvernement pourrait utilement faire usage du processus de déclaration ITIE pour établir un diagnostic de ses relations financières avec celles-ci. Mais la réalisation de progrès en ce sens exigerait l’implication proactive et opérationnelle de tous les collèges.

Le Conseil d’administration a décidé que l’Afghanistan disposera d’un délai de 18 mois pour exécuter des mesures correctives concernant les exigences touchant aux domaines suivants : engagement du gouvernement (1.1), gouvernance du Groupe multipartite (1.4), plan de travail (1.5), octrois de licences (2.2), registre de licences (2.3), participation de l’État (2.6), données de production (3.2), données d’exportation (3.3), exhaustivité des données (4.4), transactions des entreprises d’État (4.5), qualité des données (4.9), répartition des revenus (5.1), dépenses quasi-fiscales des entreprises d’État (6.2), contribution économique (6.3), débat public (7.1), suivi des recommandations (7.3) et résultats et impacts de la mise en œuvre (7.4). Le Conseil d’administration estime que l’exécution de ces mesures correctives contribuera à bâtir la confiance dans le secteur extractif et l’économie en général, démontrera l’engagement de tous les groupes de parties prenantes envers la transparence et la gestion redevable des ressources naturelles du pays, et assurera la disponibilité d’une information fiable pour alimenter un débat public et des discussions de politiques liées au secteur extractif.

La décision du Conseil d'administration faisait suite à une validation qui avait débuté le 1er novembre 2017. Conformément à la Norme ITIE 2016, le Secrétariat international a procédé à une évaluation initiale. Les conclusions ont été examinées par un validateur indépendant, qui a soumis un rapport de validation préliminaire au Groupe multipartite pour commentaires. Les commentaires du Groupe multipartite sur le rapport ont été pris en compte par le Validateur indépendant lors de la finalisation du rapport de validation et le Validateur indépendant a répondu à ses commentaires.

Le Conseil d’administration a pris note de la demande du Ministre par intérim des mines et du pétrole, Nargis Nehan, de prendre en compte les travaux entrepris depuis le début de la Validation. À la suite d’une évaluation du Secrétariat international, le Conseil a constaté des améliorations dans la couverture du ou des registres de licences (condition 2.3) et a modifié son évaluation, qui est passée de « progrès inadéquats » à « progrès significatifs ». Le Conseil a également salué l'engagement clair du Ministre par intérim de prendre les mesures correctives mises en évidence dans la Validation, ainsi que des progrès importants accomplis ces derniers mois, notamment l'élaboration d'un nouveau plan de travail et la préparation du prochain Rapport ITIE. La décision finale a été prise par le Conseil d'administration de l'ITIE.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration a convenu que l’Afghanistan devra prendre les mesures correctives suivantes. Les progrès accomplis dans l’exécution de ces mesures seront évalués lors d’une deuxième Validation, qui démarrera le 18 juillet 2020 :

1. Conformément à l’Exigence 1.1, l’Afghanistan doit faire en sorte qu’une personnalité de haut rang, jouissant de la confiance de toutes les parties prenantes et ayant le pouvoir de coordonner les actions et de mobiliser des ressources, assure la conduite gouvernementale constante de l’ITIE. L’Afghanistan doit également veiller à ce que l’implication du gouvernement s’exprime au sein de tous les services gouvernementaux concernés. Conformément à l’Exigence 8.3.c.i, le collège gouvernemental devra, dans les trois mois de la décision du Conseil d’administration, c’est-à-dire le 18 avril 2019, élaborer et faire connaître un plan d’action visant à résoudre les insuffisances d’engagement gouvernemental indiquées dans l’évaluation initiale. Afin de renforcer la mise en œuvre, l’Afghanistan est encouragé à veiller à la présence régulière des représentants du gouvernement aux réunions du Groupe multipartite. L’ITIE Afghanistan devrait également songer à inviter des représentants du Conseil économique et social et des conseillers présidentiels, étant donné leur influence apparente sur les questions extractives. Il s’agira de résoudre les différends institutionnels au sujet de la direction du processus ITIE afin que le gouvernement soit en mesure d’améliorer la mise en œuvre au niveau opérationnel et d’utiliser l’ITIE en tant que plateforme pour la réalisation de réformes. Compte tenu de l’importance du cadre de responsabilité mutuelle dans le contexte afghan, le gouvernement et les partenaires du développement sont encouragés à identifier des objectifs devant permettre à l’Afghanistan de s’attaquer aux défis du secteur extractif en passant par l’ITIE plutôt qu’en continuant de se focaliser sur la conformité.

2. Conformément à l’Exigence 1.4, il faut que les écarts par rapport aux TdR du Groupe multipartite fassent l’objet de modifications appropriées et publiquement disponibles des TdR. Le Groupe multipartite doit clarifier et rendre publiques ses pratiques d’indemnités journalières. Afin de faciliter le respect des TdR, le Groupe multipartite pourrait songer à recourir à des TdR plus simples et moins prescriptifs tout en s’assurant que tous les éléments inscrits à l’Exigence 1.4 sont pris en compte. Cette mesure garantirait le caractère ouvert et transparent de l’invitation à participer ; l’indépendance du processus de nomination et sa protection contre toute possibilité de coercition ; et l’indépendance opérationnelle et politique des représentants de la société civile au Groupe multipartite par rapport au gouvernement et aux entreprises. Gardant à l’esprit l’intérêt d’une représentation pluraliste et diverse, les OSC et les entreprises pourraient songer aux moyens d’encourager les femmes à participer au processus ITIE. Pour faciliter la planification, encourager la participation des toutes les parties prenantes et réaliser la soumission de document dans les délais, le Groupe multipartite pourrait convenir des dates de réunions trimestrielles alignées sur les échéances de déclaration ITIE. Pour encourager la participation active de ses membres, le Groupe multipartite devrait songer à travailler et à publier dans la langue locale plutôt qu’en anglais. Le GMP devrait aussi s’assurer que les réunions soient annoncées suffisamment à l’avance et que les documents soient diffusés en temps utile, avant qu’ils fassent l’objet de débats et d’une éventuelle adoption.

3. Comme le prévoit l’Exigence 1.5, le Groupe multipartite est tenu de convenir et de tenir à jour un plan de travail, entièrement chiffré et compatible avec les échéances de déclaration et de Validation établies par le Conseil d’administration de l’ITIE. Afin de réaliser ces objectifs, l’Afghanistan est encouragé à faire en sorte que le plan d’achats convenu entre l’ITIE Afghanistan et la Banque mondiale et d’autres sources de financement reflète les objectifs du Groupe multipartite tels qu’ils sont définis dans le plan de travail annuel de l’ITIE Afghanistan.

4. Conformément à l’Exigence 2.2, l’Afghanistan doit s’assurer que les licences attribuées et transférées pendant l’exercice comptable sous revue dans les secteurs minier, pétrolier et gazier soient publiquement accessibles, qu’elles fassent l’objet d’une description du processus d’attribution ou de transfert (indiquant le rôle des entités de l’État concernées) et qu’elles indiquent aussi tout écart non trivial par rapport à la réglementation applicable. L’Afghanistan devra également préciser les critères techniques et financiers (et leurs pondérations) employés pour évaluer les octrois et transferts de licences. Il est suggéré à l’Afghanistan de commenter l’efficacité du système actuel d’octroi et de transfert de licences en tant que moyen pour clarifier les procédures et réduire les écarts non triviaux.

5. Conformément à l’Exigence 2.3, l’Afghanistan doit maintenir un registre ou cadastre publiquement disponible de tous les titulaires de licences minières, pétrolières et gazières, avec des précisions sur leurs noms, les dates de demande, d’attribution et d’expiration de licences, les minéraux couverts et les coordonnées des concessions. Ces informations doivent être à jour et exhaustives. Le Groupe multipartite devra se concerter avec le ministère des Mines et du Pétrole pour que toute l’information de licences requise à l’Exigence 2.3.b soit disponible pour toutes les licences extractives actives pendant la période en objet.

6. Conformément à l’Exigence 2.6, l’Afghanistan doit fournir une explication des règles et des pratiques en vigueur concernant les bénéfices non répartis, les réinvestissements et les opérations de financement de tiers par les entreprises d’État. Le gouvernement doit également veiller à la divulgation annuelle de tout changement du niveau de propriété de l’État dans les entreprises d’État ou leurs filiales, et rendre compte de manière exhaustive des prêts ou des garanties de prêts qui auraient été accordés à des sociétés d’État ou à des entreprises minières, pétrolières ou gazières. L’ITIE Afghanistan pourrait juger opportun d’aligner le processus de déclaration sur la stratégie de privatisation des deux entreprises d’État extractives dans le but de proposer un diagnostic annuel en soutien de réformes. En l’absence actuelle d’une information publique sur ces entreprises d’État, l’ITIE Afghanistan pourrait envisager, dans un premier temps, de publier les études existantes qui ont été menées sur ces entreprises par le ministère des Finances et le ministère des Mines et du Pétrole mais qui n’ont pas encore été rendues publiques.

7. Conformément à l’Exigence 3.2, l’Afghanistan doit veiller à ce que les volumes et les valeurs de production de tous les produits extractifs soient rendus publics. Lorsque la divulgation complète des chiffres de production pour tous les minéraux n’est pas techniquement faisable (notamment pour des raisons de sécurité), l’Afghanistan doit faire en sorte que les raisons de la non-divulgation soient clairement expliquées et que les estimations publiquement disponibles soient présentées de manière exhaustive et évaluées. Il est également recommandé que dans son rapportage ITIE, l’Afghanistan explique les problèmes qui se présentent dans la production de statistiques de production officielles et qu’il assure le suivi de la mise en œuvre des principales réformes entreprises par le ministère des Mines et du Pétrole en matière d’inspection et de surveillance des mies.

8. Conformément à l’Exigence 3.3, l’Afghanistan doit faire en sorte que les volumes et les valeurs d’exportation de tous les produits extractifs soient publiquement disponibles. En l’absence de données officielles fiables, l’Afghanistan doit à tout le moins entreprendre la divulgation exhaustive et la comparaison de chiffres estimatifs. L’Afghanistan pourrait juger opportun de recourir au rapportage ITIE comme outil de diagnostic permettant de déceler les écarts de données d’exportation en provenance de sources différentes et d’appuyer les efforts du gouvernement pour faire échec à la contrebande. Face à la poursuite d’achats de pétrole par de petites raffineries locales, l’ITIE Afghanistan devrait songer à obtenir des données auprès de ces raffineries.

9. Conformément à l’Exigence 4.1, l’ITIE Afghanistan doit veiller à ce que toutes les entreprises ayant été incluses dans le périmètre de rapprochement rendent compte exhaustivement de tous leurs flux de paiements significatifs et que les décisions relatives à la matérialité des flux de revenus soient basées sur la divulgation unilatérale par le gouvernement de la totalité des revenus extractifs, y compris ceux qui sont perçus sans être prescrits légalement. L’Afghanistan doit également veiller à ce que la pleine divulgation des revenus significatifs provenant d’entreprises situées en dessous du seuil de matérialité se fasse de manière désagrégée par flux de revenus, plutôt que par entreprise. Le Groupe multipartite est encouragé à envisager une révision du seuil de matérialité des paiements pour parvenir à un équilibre entre l’exhaustivité des divulgations et la qualité des déclarations, en tenant compte des ressources à disposition.

10. Conformément à l’Exigence 4.4, l’évaluation de la matérialité des revenus du transport de pétrole, de gaz et de minéraux doit être publiquement documentée et ces revenus doivent être désagrégés d’une manière comparable à la désagrégation appliquée à d’autres paiements et flux de revenus.

11. Conformément à l’Exigence 4.5, l’Afghanistan doit entreprendre une évaluation exhaustive des transactions entre les entreprises d’État et les entités de l’État pour s’assurer que le processus de déclaration ITIE couvre entièrement le rôle des entreprises d’État ainsi que les transferts entre ces dernières et d’autres entités de l’État.

12. Conformément à l’Exigence 4.9, l’Afghanistan doit s’assurer que les TdR pour l’Administrateur Indépendant soient conformes aux TdR standard approuvés par le Conseil d’administration de l’ITIE et que son accord vis-à-vis de tout écart par rapport aux TdR dans le Rapport ITIE final soit correctement consigné. L’Afghanistan doit procéder à un examen des pratiques courantes d’audit des entreprises et des entités de l’État déclarantes avant de convenir de procédures devant assurer la fiabilité de l’information ITIE. L’Afghanistan doit clairement documenter les mesures d’assurance qualité qui ont été convenues pour le processus de déclaration, veiller à ce que l’Administrateur Indépendant évalue la conformité des entités déclarantes avec les procédures convenues, et s’assurer que l’Administrateur Indépendant fournisse une évaluation claire de l’exhaustivité et de la fiabilité du rapportage ITIE. Le Groupe multipartite doit également faire le nécessaire pour que les tables de données sommaires destinées à tous les Rapports ITIE soient préparées dans des délais utiles, en accord avec les exigences relatives aux TdR approuvés par le Conseil d’administration pour les Administrateurs Indépendants.

13. Conformément à l’Exigence 5.1, l’Afghanistan doit s’assurer que l’affectation des revenus extractifs qui ne sont pas repris dans le budget national soit expliquée, et que des liens vers les rapports financiers pertinents soient fournis, le cas échéant. L’Afghanistan pourrait juger opportun d’étudier la possibilité de recourir à la classification GFS, spécifique aux industries extractives, de ses tables sommaires de données ITIE (conjointement avec les identifiants fiscaux des licences) comme moyen de désagrégation des revenus extractifs dans les systèmes du ministère des Finances.

14. Conformément à l’Exigence 6.1, l’Afghanistan doit publier une définition claire des dépenses sociales obligatoires qui pourraient être instituées, et en évaluer la matérialité dans le cadre de l’exercice couvert par le Rapport ITIE.  Le Groupe multipartite pourrait également songer à l’opportunité de divulguer le contenu (ou les dispositions clés) des Accords de développement communautaire afin de pouvoir évaluer de manière exhaustive l’existence ou non de dépenses sociales obligatoires. Si de telles dépenses sont pratiquées, leur divulgation publique doit être désagrégée par type de paiement (en espèces ou en nature) ainsi que par bénéficiaire, en précisant le nom et la fonction de tout bénéficiaire (tierce partie) de dépenses sociales obligatoires.

15. Conformément à l’Exigence 6.2, l’Afghanistan doit entreprendre un examen exhaustif de toutes les dépenses engagées par les entreprises d’État et susceptibles d’être assimilées à des dépenses quasi-fiscales. Pour les dépenses quasi-fiscales, le Groupe multipartite devra définir un processus de déclaration visant à atteindre un niveau de transparence égal à celui qui est appliqué à d’autres flux de paiements et de revenus.

16. Conformément à l’Exigence 6.3, l’Afghanistan doit divulguer une information exhaustive sur la contribution du secteur extractif à l’économie, ceci au moyen de chiffres absolus et relatifs couvrant le PIB, les recettes de l’État, les exportations et l’emploi.

17. Conformément à l’Exigence 7.1, l’Afghanistan doit veiller à ce que Rapport ITIE soit compréhensible, activement promu, accessible au public et contribue au débat public. Sans négliger les contraintes imposées par la situation sécuritaire, le Groupe multipartite doit chercher à organiser des rencontres de sensibilisation afin de porter le Rapport ITIE à la connaissance du public à travers le pays, à chaque fois que possible, et de faciliter un dialogue au sujet de l’Initiative. Le Groupe multipartite pourrait juger opportun de mieux associer la stratégie de communication de l’ITIE Afghanistan à son plan de travail et de formuler des messages adaptés portant sur les priorités du secteur extractif plutôt que sur les objectifs généraux de la mise en œuvre de l’ITIE. Le Groupe multipartite est également encouragé à afficher sa politique en matière de données ouvertes sur le site Internet de l’ITIE et d’y publier les Rapports ITIE en format de données ouvertes.

18. Conformément à l’Exigence 7.3, l’Afghanistan est tenu d’entreprendre des actions à partir des enseignements tirés dans le but de renforcer l’impact de sa mise en œuvre de l’ITIE sur la gouvernance des ressources naturelles. Le Groupe multipartite doit en particulier songer à améliorer sa procédure de suivi des recommandations. Compte tenu de l’importance, dans le contexte afghan, du cadre d'assistance mutuelle et de la révision par le FMI des crédits accordés dans le cadre de la facilité élargie de crédit, le Groupe multipartite est encouragé à élaborer des « éléments livrables intelligents » à partir des recommandations de l’ITIE et à leur accorder la priorité.

19. Conformément à l’Exigence 7.4, l’Afghanistan doit veiller à ce que toutes les parties prenantes puissent participer à la production de rapports annuels d’avancement et à faire le point sur l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE. Des parties prenantes extérieures au Groupe multipartite devraient pouvoir fournir des retours sur le processus ITIE et faire connaître leurs vues dans le rapport annuel d’avancement. Il sera nécessaire pour le Groupe multipartite de s’assurer qu’une évaluation des progrès vers la réalisation des objectifs fixés dans le plan de travail, décrivant notamment les incidences et les résultats des objectifs déclarés, soit effectuée. Le Groupe multipartite est invité à utiliser le modèle proposé par le Secrétariat international pour la rédaction de rapports annuels d’avancement afin que l’emploi des différents outils proposés pour le passage en revue des progrès soit harmonisé. Le Groupe multipartite est encouragé à inscrire dans le plan de travail annuel des éléments du rapport annuel d’avancement, du plan d’action du Groupe multipartite et de tout autre outil de gestion.

Le gouvernement et le Groupe multipartite sont encouragés à considérer les autres recommandations du rapport du Validateur et de l’évaluation initiale du Secrétariat international et de documenter la réponse du Groupe multipartite à ces recommandations dans le prochain rapport annuel d’avancement.

Contexte

Le gouvernement de l’Afghanistan a pris l’engagement de mettre en œuvre l’ITIE en 2009 et a été accepté comme pays Candidat à l’ITIE en février 2010. L’Afghanistan a demandé à ce que le début de sa Validation (le 1er juillet 2017) soit prorogé d’un an, mais le Conseil d’administration a fixé la prorogation à quatre mois. Le processus de Validation a commencé le 1er novembre 2017. En conformité avec les procédures de Validation, une évaluation initiale [en anglais] a été préparée par le Secrétariat international. Le validateur indépendant a examiné les conclusions et rédigé un rapport de Validation provisoire [anglais]. Les deux documents ont été communiqués au Groupe multipartite en vue d’obtenir ses réactions et ses commentaires, reçus le 30 août 2018 [du groupe de la société civile, anglais, Ministère des Mines et du Pétrole, anglais, Javed Noorani, anglais]. Sur la base des commentaires du Groupe multipartite, le Validateur Indépendant finalisa le rapport de Validation [anglais] et partagea sa réponse avec le Groupe multipartite le 11 septembre 2018.

Le Comité de Validation s’est penché sur la Validation de l’Afghanistan le 14 août, le 18 septembre, le 30 octobre et le 5 décembre 2018. Sur la base des conclusions qui précèdent, le Comité de Validation a convenu de recommander la fiche d’évaluation et les mesures correctives présentées ci-dessous.

Il a convenu de recommander l’évaluation de « progrès inadéquats » dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016. L’Exigence 8.3.c de la Norme dispose que :

ii.    Évaluation générale. En vertu du processus de Validation, le Conseil d’administration de l’ITIE fera une évaluation de la conformité générale à l’ensemble des Exigences de la Norme ITIE.

   …    

iii.   Progrès inadéquats. Le pays fera l’objet d’une suspension et sera tenu de prendre des mesures correctives avant la deuxième Validation. Pour que la suspension soit levée, le pays devra, au cours de sa deuxième Validation, au moins démontrer des progrès significatifs.

Le Comité de Validation a convenu de recommander qu’une période de 18 mois soit accordée à l’Afghanistan pour mener à bien les mesures correctives. Cette recommandation tient compte des graves défis auxquels l’Afghanistan est confronté et vise à aligner l’échéance de Validation sur le calendrier de publication des Rapports ITIE 2016 et 2017 de l’Afghanistan.