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Le Conseil d'administration a convenu que l'Indonésie a réalisé des progrès significatifs dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016.

Decision number
2019-74
Decision basis
EITI Articles of Association 2019-2021, Article 12.1. ix)
24 December 2019

Décision du Conseil d'administration

Le Conseil d'administration est arrivé à la conclusion suivante:

À l’issue de la conclusion de la Validation de l’Indonésie, le Conseil d’administration de l’ITIE convient que l’Indonésie a réalisé des progrès significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016.

Le Conseil d’administration félicite le gouvernement et les parties prenantes de l’Indonésie pour avoir accompli des progrès dans l’amélioration de la transparence du secteur extractif étendu et complexe que possède le pays. Malgré le contexte décentralisé et diversifié de l’Indonésie, l’ITIE a offert une plateforme de coordination entre les différentes agences gouvernementales. Notamment, on observe un soutien politique de haut niveau en faveur de la transparence de la propriété effective. Le gouvernement a adopté des réformes telles que le lancement de la base de données sur l’utilisation des sols « One Map Indonesia », qui renforce la transparence du secteur extractif, en particulier les procédures d’octroi de licences.

Néanmoins, certaines difficultés persistent. Le Conseil d’administration encourage l’Indonésie à ne plus se contenter de percevoir l’ITIE comme un exercice de déclaration annuelle et de mettre à profit la mise en œuvre de l’Initiative afin d’améliorer la gouvernance des ressources naturelles et que cela bénéficie à terme aux citoyens indonésiens. L’Indonésie est également encouragée à faire en sorte que tous les collèges soient bien représentés et qu’ils participent comme il se doit au processus ITIE. Le Groupe multipartite est appelé à saisir l’occasion qu’offre la Validation en matière d’évaluation des résultats de dix années de mise en œuvre. Les parties prenantes pourraient envisager de revoir la manière dont l’ITIE est mise en œuvre pour s’assurer que les objectifs correspondent aux priorités des réformes nationales et que la mise en œuvre poursuit les objectifs prévus, en tenant compte des circonstances nationales et des difficultés spécifiques qui se posent dans le pays.

Le Conseil d’administration a déterminé que l’Indonésie disposera d’un délai de 18 mois, c’est-à-dire jusqu’au 24 juin 2021 avant que n’intervienne une deuxième Validation pour exécuter les mesures correctives concernant les Exigences liées à l’engagement du gouvernement (1.1), l’engagement des entreprises (1.2), l’engagement de la société civile (1.3), la gouvernance du Groupe multipartite (1.4), le plan de travail (1.5), les octrois de licences (2.2), le registre des licences (2.3), la politique sur la divulgation des contrats (2.4), la participation de l’État (2.6), les données sur la production (3.2), les données sur les exportations (3.3), l’exhaustivité (4.1), les revenus en nature (4.2), les transactions des entreprises d’État (4.5), la désagrégation (4.7), la qualité des données (4.9), les transferts infranationaux (5.2), les dépenses sociales obligatoires (6.1), les dépenses quasi fiscales des entreprises d’État (6.2), le débat public (7.1), le suivi des recommandations (7.3) et les résultats et l’impact de la mise en œuvre (7.4).

La décision du Conseil d’administration faisait suite à une Validation qui a commencé le 1er septembre 2018. En conformité avec la Norme ITIE 2016, une évaluation initiale a été effectuée par le Secrétariat international. Les résultats en ont été examinés par un Validateur Indépendant, qui a présenté un projet de rapport de Validation au Groupe multipartite pour commentaires. Les commentaires du Groupe multipartite ont été pris en compte dans la version finale du rapport de Validation par le Validateur indépendant, qui a répondu aux commentaires du Groupe multipartite. La décision finale a été prise par le Conseil d’administration de l’ITIE.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu que l’Indonésie devra prendre les mesures correctives suivantes. L’exécution de ces mesures correctives sera évaluée lors d’une deuxième Validation commençant le 24 juin 2021 :

  1. Conformément à l’Exigence 1.1, l’Indonésie est tenue de : i. déclarer publiquement son intention de poursuivre l’appui qu’elle apporte à la mise en œuvre de l’ITIE ; ii. nommer un haut responsable qui assurera la direction efficace du processus ITIE ; iii. s’assurer que les hauts responsables participent au Groupe multipartite ; iv. prendre des mesures pour veiller à ce que le gouvernement participe pleinement, effectivement et activement au processus ITIE en s’attaquant aux obstacles administratifs et juridiques à la mise en œuvre, y compris dans le cadre des données requises pour la déclaration ITIE que soumettent les agences gouvernementales et les entreprises, et en utilisant les données ITIE pour promouvoir le débat public et formuler des politiques. Il est attendu du gouvernement qu’il ébauche un plan d’action pour exécuter ces mesures correctives dans un délai de trois mois à compter de la date de décision du Conseil d’administration, et il devra assurer un suivi régulier de l’évolution de la mise en œuvre du plan d’action en fournissant des rapports réguliers au Secrétariat de l’ITIE.

  2. Conformément à l’Exigence 1.2, l’Indonésie est tenue de : i. prendre des mesures pour s’assurer que les entreprises participent pleinement, effectivement et activement au processus ITIE ; ii) garantir un environnement propice à la participation des entreprises dans le cadre des lois, réglementations et règles administratives concernées ainsi que dans la pratique concrète dans la mise en œuvre de l’ITIE ; iii) s’assurer qu’aucun obstacle n’empêche la participation des entreprises au processus ITIE. Il est attendu des entreprises qu’elles ébauchent un plan d’action pour exécuter ces mesures correctives dans un délai de trois mois à compter de la date de décision du Conseil d’administration, et elles devront assurer un suivi régulier de l’évolution de la mise en œuvre du plan d’action en fournissant des rapports réguliers au Secrétariat de l’ITIE.

  3. Conformément à l’Exigence 1.3, l’Indonésie est tenue de veiller à ce que la société civile participe pleinement, effectivement et activement au processus ITIE en maintenant un mécanisme de retours réguliers pour l’ensemble de son collège, afin de s’assurer que le processus ITIE est effectif et qu’il couvre les questions pertinentes pour la société civile. Il est attendu de la société civile qu’elle ébauche un plan d’action pour exécuter ces mesures correctives dans un délai de trois mois à compter de la date de décision du Conseil d’administration, et elle devra assurer un suivi régulier de l’évolution de la mise en œuvre du plan d’action en fournissant des rapports réguliers au Secrétariat de l’ITIE.

  4. En conformité avec l’Exigence 1.4, l’Indonésie est tenue de : i. s’assurer que les collèges sont représentés de manière adéquate, qu’ils comprennent les parties prenantes appropriées et que celles-ci présentent des capacités, une volonté et une disponibilité suffisantes pour s’engager dans le processus ITIE ; ii. s’agissant des entreprises, garantir que le processus de sélection est ouvert et transparent ; iii. s’assurer que le Groupe multipartite mène des activités de sensibilisation efficaces auprès des groupes de la société civile et des entreprises, notamment par le biais de moyens de communication tels que les médias, des sites Internet et des lettres informant les parties prenantes de l’engagement du gouvernement à mettre en œuvre l’ITIE, ainsi que du rôle central des entreprises et de la société civile ; iv. veiller à ce que les membres du Groupe multipartite communiquent avec leurs groupes de collèges respectifs ; v. s’assurer que les règles de procédure internes sont adoptées et qu’elles prévoient notamment que tout membre du Groupe multipartite a le droit de soumettre une question à des fins de discussion, et que les réunions sont annoncées suffisamment à l’avance et les documents sont diffusés en temps opportun avant qu’ils ne fassent l’objet d’un débat et que leur adoption ne soit proposée ; vi. convenir de Termes de Référence clairs prévoyant des dispositions dont le but est de garantir que les membres du Groupe multipartite sont en mesure d’assumer leurs obligations.

  5. Conformément à l’Exigence 1.5, l’Indonésie est tenue d’ébaucher un plan de travail qui : a) établit des objectifs de mise en œuvre de l’ITIE liés aux Principes de l’ITIE reflétant les priorités nationales pour le secteur extractif ; b) tient compte des résultats des consultations avec les principales parties prenantes ; c) comprend des activités mesurables et assorties de délais d’exécution visant à atteindre les objectifs convenus. Le périmètre d’application de la mise en œuvre de l’ITIE devra être adapté pour contribuer aux objectifs souhaités, tels qu’ils ont été identifiés lors du processus de consultation. Le plan de travail doit : i. évaluer et exposer les plans destinés à aborder les contraintes potentielles en matière de capacités des entités de l’État, des entreprises et de la société civile qui pourraient constituer un obstacle à une mise en œuvre efficace de l’ITIE ; ii. aborder le périmètre d’application de la déclaration ITIE, en incluant les plans sur la manière de gérer les aspects techniques de la déclaration tels que l’exhaustivité (4.1) et la fiabilité des données (4.9) ; iii. identifier et élaborer des plans pour aborder tout obstacle juridique ou réglementaire qui pourrait nuire à la mise en œuvre de l’ITIE, y compris, le cas échéant, tout plan destiné à intégrer les Exigences ITIE dans les législations ou réglementations nationales ; iv. exposer les projets de mise en œuvre des recommandations issus de la Validation et de la déclaration ITIE.

  6. Conformément à l’Exigence 2.2, l’Indonésie est tenue de divulguer des informations relatives aux octrois ou aux transferts des licences accordées aux entreprises couvertes dans le Rapport ITIE. Ces informations devront comprendre le nombre de licences minières, pétrolières et gazières qui sont octroyées et transférées au cours de l’exercice couvert par la déclaration ITIE, ainsi qu’une description des procédures d’octroi, en spécifiant notamment les critères techniques et financiers spécifiques évalués, et faire ressortir tout écart non trivial observé dans la pratique. Par ailleurs, l’Indonésie pourrait envisager de formuler des commentaires au sujet de l’efficacité du système actuel d’octroi et de transfert des licences afin de clarifier les procédures et de minimiser les écarts non négligeables.

  7. Conformément à l’Exigence 2.3, il est exigé de l’Indonésie qu’elle tienne à jour un registre public ou un ou plusieurs système(s) de cadastre public présentant des informations exhaustives, y compris les dates des demandes de licences et les participations des partenaires dans les licences détenues par toutes les entreprises pétrolières, gazières et minières. Dans l’intervalle, l’Indonésie pourrait s’assurer que les futures déclarations ITIE présentent les informations prévues à l’Exigence ITIE 2.3.b, dont les dates des demandes de licences et les participations des partenaires, pour toutes les entreprises pétrolières, gazières et minières couvertes dans le cycle de déclaration ITIE.

  8. En conformité avec l’Exigence 2.4, l’Indonésie devra s’assurer que la politique du gouvernement sur la divulgation des contrats est claire et accessible au public, et qu’un examen sur la pratique concrète de la divulgation des contrats dans les secteurs minier, pétrolier et gazier est accessible au public.

  9. Aux termes de l’Exigence 2.6, le gouvernement de l’Indonésie et les entreprises d’État doivent divulguer leur niveau de propriété dans les entreprises minières, pétrolières et gazières opérant dans les secteurs pétrolier, gazier et minier du pays, y compris dans les entreprises détenues par des filiales d’entreprises d’État ou par des opérations conjointes, ainsi que de tout changement dans leur niveau de participation durant la période de déclaration. Ces informations devront comprendre des détails relatifs aux conditions applicables à leur prise de participation, y compris à leur niveau de responsabilité en matière de couverture des dépenses à différents stades du cycle de projet (par exemple, les fonds propres entièrement payés, les fonds propres libres ou les intérêts reportés). Lorsque le niveau de participation du gouvernement ou des entreprises d’État a subi des modifications durant la période de déclaration, il est attendu du gouvernement et des entreprises d’État qu’ils divulguent les conditions de la transaction, y compris les détails relatifs à l’évaluation financière et aux revenus.

  10. Conformément à l’Exigence 3.2, l’Indonésie devra faire en sorte que les volumes et les valeurs de production annuels soient accessibles au public pour tous les minéraux ainsi que pour tout le pétrole et le gaz produits au cours de l’exercice sous revue.

  11. Conformément à l’Exigence 3.3, l’Indonésie doit s’assurer que les volumes et les valeurs des exportations sont accessibles au public pour tous les minéraux ainsi que pour tout le pétrole et le gaz produits au cours de l’exercice sous revue, désagrégés par matière première. Au vu des préoccupations majeures des parties prenantes au sujet de la fiabilité des données officielles du gouvernement sur les exportations, l’Indonésie pourrait souhaiter utiliser la déclaration ITIE pour divulguer les informations sur le suivi et la valeur des exportations dans le secteur extractif, et inclure des estimations des exportations non enregistrées ou informelles dans les prochains cycles de déclaration ITIE.

  12. En conformité avec l’Exigence 4.1, l’Indonésie devra s’assurer que la liste des entreprises aux revenus significatifs comprises dans le champ d’application de la déclaration est clairement définie et que les futures déclarations ITIE présentent l’évaluation de l’Administrateur Indépendant concernant la matérialité des omissions ainsi que la divulgation unilatérale complète par le gouvernement des revenus significatifs provenant d’entreprises aux revenus non significatifs.

  13. Conformément à l’Exigence 4.2, l’Indonésie devra veiller à ce que les futures déclarations ITIE présentent des informations sur la vente des revenus que l’État perçoit en nature, y compris les volumes vendus et le produit des ventes, désagrégées par acheteur.

  14. Conformément à l’Exigence 4.5, l’Indonésie doit s’assurer que le rôle des entreprises d’État, y compris les paiements des entreprises et de leurs filiales aux entreprises d’État ainsi que les transferts entre ces dernières et les agences gouvernementales, est divulgué publiquement dans son intégralité. L’Indonésie est encouragée à envisager de collaborer avec les entreprises d’État afin de garantir que leurs déclarations statutaires annuelles présentent une désagrégation suffisante des informations exigées par la Norme ITIE.

  15. Conformément à l’Exigence 4.7, l’Indonésie devra présenter toutes les données financières rapprochées en les désagrégeant par entreprise, par entité de l’État et par flux de revenus. Pour renforcer davantage la mise en œuvre, l’Indonésie pourrait envisager de réaliser des progrès dans la mise en œuvre de la déclaration ITIE pour toutes les entreprises aux revenus significatifs avant la date d’échéance de tous les Rapports ITIE couvrant les exercices fiscaux clos au 31 décembre 2018 ou après, qui a été convenue par le Conseil d’administration de l’ITIE lors de sa 36e réunion à Bogotá.

  16. En conformité avec l’Exigence 4.9, l’Indonésie devra s’assurer qu’un examen des pratiques d’audit concrètes appliquées par les entreprises déclarantes et les entités de l’État est mené avant de convenir de procédures visant à garantir la fiabilité des données ITIE. L’Indonésie devra veiller à ce que les Termes de Référence (TdR) pour l’Administrateur Indépendant soient conformes aux TdR standard approuvés par le Conseil d’administration de l’ITIE et que son accord concernant tout écart relativement aux TdR dans le Rapport ITIE final soit correctement consigné. L’Indonésie devra également s’assurer que l’Administrateur Indépendant présente une évaluation indiquant si les paiements et les revenus divulgués dans les Rapports ITIE ont fait l’objet d’un audit indépendant et crédible conforme aux normes internationales d’audit.

  17. Aux termes de l’Exigence 5.2, l’Indonésie devra évaluer la matérialité des transferts infranationaux et s’assurer que les futures déclarations ITIE précisent la formule spécifique utilisée pour calculer les transferts infranationaux concernant les revenus extractifs qui ont été versés aux gouvernorats individuels, qu’elles divulguent tous les transferts infranationaux significatifs et tous les écarts éventuels entre le montant des transferts qui a été calculé conformément à la formule applicable de partage des revenus et le montant réellement transféré entre le gouvernement central et chacune des entités infranationales concernées.

  18. Conformément à l’Exigence 6.1, l’Indonésie devra s’assurer qu’une définition claire de toutes les dépenses sociales obligatoires est présentée publiquement et évaluer la matérialité de ces dépenses au cours de la période sous revue. La divulgation publique des dépenses sociales obligatoires doit être désagrégée par type de paiement (en faisant la distinction entre les paiements en espèces et en nature) et par bénéficiaire, en précisant le nom et la fonction de tout bénéficiaire (tiers) non gouvernemental de dépenses sociales obligatoires. L’Indonésie est encouragée à poursuivre la divulgation des dépenses sociales volontaires avec un niveau de désagrégation proportionnel à celui utilisé pour les dépenses sociales obligatoires, en faisant toutefois la distinction entre les deux formes de paiements figurant dans les divulgations.

  19. Conformément à l’Exigence ITIE 6.2, l’Indonésie devra mener un examen complet de toutes les dépenses engagées par les entreprises d’État du secteur extractif qui pourraient être considérées comme des dépenses quasi fiscales. L’Indonésie devra élaborer un processus de déclaration pour les dépenses quasi fiscales en vue d’atteindre un niveau de transparence égal à celui des autres paiements et flux de revenus.

  20. En conformité avec l’Exigence 7.1, l’Indonésie doit s’assurer que le Rapport ITIE et les données ITIE sont diffusés et promus de manière adéquate, dans le but de contribuer au débat public en ciblant des publics cibles tels que les parlementaires, les médias, les responsables politiques, les communautés locales proches des sites d’extraction et l’ensemble de la société civile. Le Groupe multipartite pourrait envisager d’établir davantage de mécanismes formels afin de permettre aux Groupes multipartites infranationaux d’apporter une contribution aux discussions de l’ITIE à l’échelle nationale, et pour garantir la prise en compte des discussions et des priorités au niveau local.

  21. En conformité avec l’Exigence 7.3, l’Indonésie devra entreprendre des actions à partir des enseignements tirés, identifier, comprendre et corriger les causes des écarts et tenir compte des recommandations résultant de la déclaration ITIE, en vue de renforcer l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE sur la gouvernance des ressources naturelles.

  22. Aux termes de l’Exigence 7.4, l’Indonésie doit s’assurer que toutes les parties prenantes sont en mesure de participer à la publication du rapport annuel d’avancement et d’évaluer l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE, ce que le Groupe multipartite devra faire de manière régulière. Les groupes de la société civile et les entreprises impliqués dans le processus ITIE, en particulier, mais pas uniquement ceux qui siègent au sein du Groupe multipartite, devront pouvoir donner leur point de vue sur ledit processus et voir leurs avis reflétés dans le rapport annuel d’avancement. En outre, il est recommandé que le Groupe multipartite examine les conclusions de l’évaluation de l’impact qu’il a demandée.

Le gouvernement et le Groupe multipartite sont invités à prendre en considération les autres recommandations figurant dans le rapport du Validateur et dans l’évaluation initiale du Secrétariat international et à consigner, dans le prochain rapport annuel d’avancement, les réponses données par le Groupe multipartite à ces recommandations. 

Contexte

L’Indonésie a été acceptée en tant que pays de l’ITIE en octobre 2010. Le 25 octobre 2016, le Conseil d’administration a convenu que la Validation de l’Indonésie au titre de la Norme ITIE 2016 débuterait le 1er septembre 2018. Conformément aux procédures de Validation, le Secrétariat international a préparé une évaluation initiale [anglais | bahasa]. Le projet de rapport de Validation [anglais | bahasa | français] a ensuite été achevé et soumis aux commentaires du Groupe multipartite. Le Validateur Indépendant a tenu compte des commentaires du Groupe multipartite [anglais] dans la finalisation du rapport de Validation [anglais | bahasa | français]. Le Validateur Indépendant a répondu aux commentaires du Groupe multipartite [anglais | bahasa].

Le 7 octobre 2019, le Groupe multipartite de l’Indonésie, par le biais de son président Montty Girianna, a envoyé une lettre [Anglais |Français] au Comité, déclarant son opposition à l’évaluation selon laquelle le pays avait réalisé des progrès inadéquats relativement à l’Exigence 1.2 ainsi qu’à la possibilité que l’Indonésie soit suspendue. La lettre évoquait des exemples de participation d’entreprises au processus ITIE, tels que des contributions à des discussions portant sur des aspects essentiels lors des réunions du Groupe multipartite, les efforts du gouvernement visant à rendre obligatoire la déclaration ITIE pour les entreprises pétrolières et gazières par le biais de communications écrites, les efforts déployés par les entreprises en matière d’engagement auprès de l’ensemble de leur collège par le biais de mises à jour régulières sur la mise en œuvre de l’ITIE, et l’absence d’obstacles juridiques à la participation des entreprises, grâce à l’application de clauses de renonciation à la confidentialité fiscale. La lettre propose que le Validateur Indépendant mène des consultations directes auprès des parties prenantes en Indonésie.   

Le Comité de Validation a examiné le dossier le 17 octobre 2019 et a discuté de la possibilité de changer l’évaluation relative à l’Exigence 1.2 pour déterminer que le pays a accompli des progrès significatifs, compte tenu de certaines améliorations dans la participation des entreprises depuis la finalisation du rapport de Validation. Le Comité a également discuté pour déterminer s’il convenait ou non d’évaluer que l’Indonésie a réalisé des « progrès significatifs » ou des « progrès inadéquats ». Le Comité de Validation a examiné le nombre de mesures correctives et d’autres facteurs tels que l’évolution récente de l’engagement des entreprises et de la déclaration ITIE, ainsi que la complexité du secteur extractif en Indonésie. Le Comité a prié le Secrétariat international de rassembler des informations complémentaires suite aux consultations menées avec les parties prenantes au cours de la mission du Secrétariat à Jakarta, qui s’est déroulée du 5 au 12 novembre 2019. Le 27 novembre 2019 [anglais], le GMP a envoyé une deuxième lettre au Comité de Validation soulignant les progrès réalisés depuis le début de la validation pour combler les lacunes mises en évidence dans le rapport final de validation. Le collège industrie a finalisé un plan d'action décrivant les mesures à prendre pour améliorer leur engagement dans l’ITIE, que le GMP a soumis en annexe à sa deuxième lettre au Comité de Validation. Le Secrétariat international a indiqué que, depuis le début de la Validation, l’Indonésie avait accompli des progrès relativement aux aspects suivants :

  1. Engagement des entreprises.

La Validation de l’Indonésie reposait sur le Rapport ITIE 2015, dont l’une des constatations qui ont débouché sur l’évaluation de progrès inadéquats relativement à l’Exigence 1.2 portait sur le pourcentage élevé d’entreprises (17 % des entreprises aux revenus significatifs, soit 49 entreprises sur 275) qui n’avaient pas soumis de renonciation à la confidentialité fiscale. Ce nombre a baissé de plus de la moitié dans le Rapport ITIE 2016, où seulement 8 % (24 sur 286) des entreprises aux revenus significatifs n’avaient pas soumis de renonciation à la confidentialité fiscale. De plus, les représentants d’entreprises consultés ont informé le Secrétariat international de leurs projets de discuter avec le nouveau ministre de l’Énergie et des Mines sur la possibilité d’adopter une solution permanente pour exonérer les entreprises participant à l’ITIE de l’application des dispositions en matière de confidentialité fiscale. 

Les membres du Groupe multipartite, y compris les représentants de la société civile, ont confirmé que la participation des entreprises aux activités de sensibilisation s’est améliorée. En témoigne la participation des entreprises aux ateliers sur la propriété effective menés par l’ITIE, ainsi que leur implication dans les discussions de groupe coordonnées par l’ITIE sur les obligations pétrolières et gazières vis-à-vis du marché intérieur et les mécanismes de partage des revenus au niveau infranational. Les représentants des entreprises ont expliqué que le processus de Validation leur permettait de mieux comprendre les exigences auxquelles ils doivent satisfaire en tant que collège. De ce fait, ils ont adopté des mesures pour améliorer leurs échanges avec l’ensemble de leur collège en fournissant des mises à jour périodiques sur le processus ITIE lors de réunions d’entreprises ou d’associations et en diffusant régulièrement des communications sur l’ITIE aux membres de leurs associations. Un représentant de l’une des plus grandes entreprises minières a mentionné qu’il avait redoublé d’efforts pour fournir des mises à jour sur l’ITIE lors de réunions avec le gouvernement, les communautés locales et les universités. Il a également indiqué que le contexte de l’Indonésie était difficile, car plusieurs milliers d’entreprises ne sont pas membres d’associations d’entreprises et sont trop éloignées, et parce que les petites entreprises n’utilisent pas des moyens de communication suffisamment efficaces. Seulement 100 entreprises sur 700 sont membres de l’association minière de l’Indonésie et, dans le secteur du charbon, seulement 94 entreprises sur 1 163 sont membres de l’association houillère. Ceci explique pourquoi les activités de sensibilisation auprès de toutes les entreprises extractives ont été limitées. Pour illustrer la difficulté des rapports avec l’ensemble de son collège, l’association houillère a expliqué que, pour des raisons pratiques, elle avait dû fermer ses bureaux à Kalimantan et à Sumatra. Elle a toutefois confirmé que les entreprises dont les paiements versés au gouvernement sont les plus significatifs font partie de ses membres et qu’elles participent au processus ITIE. Le collège des entreprises finalise actuellement un plan d’action prévoyant les étapes d’amélioration de son engagement envers l’ITIE, qu’il envisage de présenter au Groupe multipartite au cours des prochains mois. Compte tenu de ces développements, il est recommandé de remplacer l’évaluation indiquant la réalisation de progrès inadéquats relativement à l’Exigence 1.2 par l’indication de progrès significatifs.

  1. Exigences liées à la divulgation.

Un mois après la fin de la mission de Validation en novembre 2018, le Groupe multipartite a publié le Rapport ITIE 2016, qui présentait un grand nombre des écarts déjà identifiés dans le Rapport ITIE 2015. Le Groupe multipartite a déployé des efforts pour combler les écarts techniques dans le Rapport ITIE 2017, qui sera publié en décembre 2019. À cette fin, le Groupe multipartite a pris les mesures suivantes :

  • Exigence 4.1 (exhaustivité). La Validation a déterminé que la base d’évaluation de l’exhaustivité des revenus par le Validateur Indépendant se limitait aux paiements fiscaux des entreprises aux revenus significatifs qui ont signé une clause de renonciation à la confidentialité fiscale, sans couvrir le total des paiements que les entreprises extractives ont versés au gouvernement. Depuis, le Groupe multipartite a sollicité la Direction générale des impôts pour obtenir le montant total des impôts payés par les entreprises, que leurs revenus soient significatifs ou non, y compris celles qui n’ont pas signé de clause de renonciation à la confidentialité fiscale. En annexe à sa deuxième lettre au Comité de Validation, le GMP a inclus l'explication de l’Administrateur indépendant sur les mesures adoptées pour combler les lacunes par rapport à l'exhaustivité des divulgations dans le Rapport ITIE 2017.
  • Exigence 4.7 (niveau de désagrégation). La Validation a déterminé que le Rapport ITIE de l’Indonésie ne présentait pas des informations désagrégées entre les trois types de flux de revenus pétroliers et gaziers, qui étaient indiqués de manière agrégée sous forme d’enlèvements du gouvernement, à savoir le pétrole de première tranche, la part de production pétrolière et l’obligation vis-à-vis du marché intérieur. SKK Migas, l’autorité de réglementation des secteurs pétrolier et gazier en amont, a expliqué que la politique et la pratique consistaient à ne pas calculer ces flux de revenus séparément, mais qu’il était possible de divulguer le calcul du pétrole de première tranche et de la part de production pétrolière à des fins fiscales, ce qui permettrait d’obtenir des données provisoires pour les revenus désagrégés. Ces informations ont été soumises en annexe à la deuxième lettre du GMP au Comité de Validation le 27 novembre 2019, bien qu'elles n'aient pas encore été publiées sur le site Internet de l'ITIE Indonésie. Il est attendu que ces données désagrégées soient publiées dans les futurs Rapports ITIE. En annexe à sa deuxième lettre au Comité de Validation, le GMP a inclus l'explication de l’Administrateur indépendant sur les mesures adoptées pour assurer une ventilation suffisante des données financières réconciliées dans le Rapport ITIE 2017.
  • Exigence 4.9 (qualité des données). La Validation est parvenue à la conclusion selon laquelle l’Administrateur Indépendant n’a pas inclus dans le Rapport ITIE 2016 une évaluation catégorique de la qualité des données. Le Groupe multipartite a étudié cette question plus en détail et a expliqué au nouvel Administrateur Indépendant la nécessité de présenter une évaluation claire et catégorique de la qualité des données dans le Rapport ITIE final. Aucun élément n’indique l’existence d’autres préoccupations de la part des représentants du gouvernement et des entreprises consultés quant à la qualité des données. Il est prévu qu’une déclaration claire de l’Administrateur Indépendant sur la fiabilité des données financières rapprochées sera intégrée dans le Rapport ITIE 2017.
  • Exigence 5.2 (transferts infranationaux). La Validation a déterminé que, malgré la divulgation des transferts infranationaux exécutés dans le Rapport ITIE 2015, celui-ci n’indiquait pas s’il existait des écarts entre les transferts infranationaux exécutés et ceux qui ont été calculés selon la formule de partage des revenus. En annexe à sa deuxième lettre au Comité de Validation, le GMP a inclus des documents publiquement accessibles provenant du site Internet du Ministère des Finances concernant les transferts infranationaux alloués et exécutés. Il est prévu que l’évaluation par le Groupe multipartite des écarts entre les transferts infranationaux exécutés et les calculs selon la formule de partage des revenus sera incluse dans le Rapport ITIE 2017. Le Secrétariat international estime que l'amélioration du niveau de divulgation liés à l'Exigence 5.2 serait suffisante pour justifier un reclassement de l'évaluation à « progrès significatifs ».
  • Exigence 6.1 (dépenses sociales). Le site Internet de l’ITIE Indonésie a divulgué des informations supplémentaires sur les dépenses sociales dans les secteurs minier, pétrolier et gazier en novembre 2019, qui comprennent à présent une description des dépenses sociales versées en espèces ou en nature, la valeur des dépenses, si elles sont volontaires ou obligatoires, et les bénéficiaires correspondants. La description de la nature des projets figurait déjà dans le Rapport ITIE 2015. Toutefois, bien que le Rapport ITIE 2015 comprenne des données concernant 71 entreprises pétrolières et gazières, les données nouvellement divulguées ne portent que sur 69 entreprises pétrolières et gazières. De plus, toutes les dépenses sociales divulguées sur le site Internet de l’ITIE Indonésie sont présentées comme des dépenses volontaires, bien qu’il ne soit pas clairement indiqué que les lois en Indonésie imposent des dépenses sociales dans les secteurs minier, pétrolier et gazier. Néanmoins, le Secrétariat international estime que le niveau amélioré des divulgations portant sur l’Exigence 6.1 suffirait pour justifier une hausse du niveau d’évaluation pour déterminer l’accomplissement de « progrès significatifs ». 
  • Exigence 6.2 (dépenses quasi budgétaires). Le Rapport ITIE 2015 n’a tenu compte que des dépenses sociales des entreprises d’État dans la divulgation des dépenses quasi budgétaires. L’évaluation de la Validation est donc parvenue à la conclusion selon laquelle cette définition limitée soulève des doutes quant à l’exhaustivité des informations divulguées sur les dépenses quasi budgétaires. Depuis, le Groupe multipartite a examiné et étudié l’existence éventuelle d’autres dépenses quasi budgétaires, en particulier des subventions liées  aux ventes de charbon au marché domestique. En annexe à sa deuxième lettre au Comité de Validation, le GMP a inclus la documentation de ses discussions sur les dépenses quasi budgétaires. Il est prévu que l’évaluation complète des dépenses quasi budgétaires par le Groupe multipartite sera incluse dans le Rapport ITIE 2017.

 

  1. Intégration.

Le Groupe multipartite a entamé une étude de faisabilité de l’intégration en vue de soumettre une demande d’intégration partielle en 2020. Le Groupe multipartite considère l’intégration comme un moyen de combler certains des écarts figurant dans ses Rapports ITIE précédents, estimant que plus de 50 % de ses données extractives ont déjà été divulguées par le gouvernement. En particulier, il est actuellement prévu que le ministère de l’Énergie et des Mines utilise ses plateformes en ligne existantes pour satisfaire aux Exigences ITIE sur les octrois de licences et les registres des licences. Les données sur les revenus infranationaux pourraient également être divulguées plus rapidement par le ministère des Finances. 

 

  1. Un secteur extractif et un cadre de gouvernance complexes.

Lors des consultations de novembre 2019, les parties prenantes en Indonésie ont également souligné l’importance de tenir compte du contexte lors de l’évaluation des progrès globaux du pays dans le cadre de la Validation. Le rôle essentiel assumé par le gouvernement central et les administrations locales dans la gouvernance du secteur minier a débouché sur des réglementations fragmentées et des procédures hautement bureaucratiques qui pourraient occasionnellement affecter l’accès rapide aux données. Par exemple, le calcul des transferts infranationaux doit passer par l’examen et l’approbation de plusieurs agences, c’est-à-dire le ministère de l’Énergie et des Mines, SKK Migas, la Direction générale des impôts, le ministère de l’Intérieur, le ministère des Finances, le ministère du Budget et la région infranationale concernée. Le calcul et l’ajustement des revenus infranationaux nécessitent donc une coordination étendue, outre le respect de plusieurs procédures d’audit. Par ailleurs, le gouvernement national et les administrations locales assument des responsabilités communes – et qui se recoupent parfois – dans le cadre de la délivrance de licences. Bien que la détermination d’une zone d’exploitation minière incombe au gouvernement national, les gouvernements régionaux ont le pouvoir de délivrer des licences au sein de ces zones prédéterminées (à quelques exceptions près). Ceci pose des difficultés quant à l’établissement du niveau d’exhaustivité des licences minières dans la base de données du ministère des Mines qui, en 2016, comprenait environ 8 000 licences minières. Ainsi que l’a fait remarquer un représentant d’entreprise, bien que, selon le processus récent de certification « Clean and Clear » (CNC) adopté par le gouvernement pour classer les activités minières légitimes, environ 1 163 entreprises houillères aient passé le test « Clean and Clear » avec succès, il n’était toujours pas possible d’établir pleinement le nombre exact d’entreprises minières existantes. Le processus CNC prolongé, qui s’étendait sur cinq ans, illustre la nature complexe de la collecte d’informations sur les paiements des entreprises ainsi que sur leur conformité aux processus d’octroi de licences et à leurs obligations fiscales, même pour le gouvernement. Les bases de données du gouvernement ne sont pas totalement interopérables et ce n’est que depuis récemment que le gouvernement tente de relier ses nombreuses plateformes. L’étude de faisabilité de l’intégration par le Groupe multipartite montre que les données sur le secteur extractif sont collectées et divulguées par le ministère de l’Énergie et des Ressources minérales au travers de cinq plateformes distinctes (MOMI, MODI, SIMPONI, E-PNBP, MOMS) qui n’ont pas encore été pleinement intégrées. Le ministère de l’Énergie et des Ressources minérales travaille actuellement à la création d’un système ESDM Data Enterprise visant à intégrer les différentes plateformes. Selon un représentant du gouvernement, bien que l’Indonésie ait adopté un régime axé sur les licences en 2009, plusieurs « contrats de travail » signés avant 2009 sont encore en vigueur. On compte sept générations différentes de contrats, qui prévoient des conditions fiscales variables. Le calcul des obligations fiscales et non fiscales en vertu de ces accords nécessite une analyse détaillée qui pourrait être laborieuse et s’avérer complexe compte tenu des clauses de confidentialité des contrats. Ceci pourrait limiter le champ d’application de l’analyse de l’Administrateur Indépendant, notamment en ce qui concerne les dispositions contractuelles sur les dépenses sociales obligatoires et les paiements infranationaux. S’agissant des secteurs pétrolier et gazier, les réglementations complexes, en particulier le plan de récupération des coûts de l’Indonésie, contribuent aux difficultés rencontrées dans le cadre du processus de rapportage ITIE pour comprendre les obligations fiscales des entreprises. Ainsi que l’a expliqué une partie prenante lors de la Validation, certaines entreprises sont habilitées à recouvrer les coûts des paiements directs qu’elles ont versés aux gouvernements infranationaux. On ne sait toutefois pas clairement comment ceux-ci sont pris en compte dans le mécanisme de partage des revenus finaux. Ces processus compliqués permettent d’expliquer les raisons pour lesquelles il n’a pas été possible, à court terme, de combler certaines lacunes techniques dans la déclaration ITIE.

Enfin, l’éloignement de certaines régions minières et leur accès limité aux technologies contribuent à l’absence d’informations sur les licences, les paiements infranationaux et les dépenses sociales. Le Rapport ITIE 2015 fait état de 34 provinces habilitées à recevoir des transferts infranationaux provenant des secteurs minier, pétrolier et gazier, dont certaines sont subdivisées en 20 unités infranationales ou plus couvrant un total de 17 000 îles. Compte tenu des capacités restreintes, des moyens technologiques limités et de l’autorité hautement décentralisée, le transfert d’informations entre ces unités et le gouvernement national n’est pas toujours des plus simples et a posé des difficultés dans le cadre du rapportage ITIE. 

 

  1. Autres développements.

La deuxième lettre du GMP au Comité de Validation comprenait le projet de plan de travail 2020 de l'ITIE Indonésie et les Termes de référence du GMP actualisés et approuvés, qui devraient être publiés prochainement sur le site Internet de l'ITIE Indonésie. Le Groupe multipartite s’est réuni pour élaborer un plan d’action dans le but d’améliorer sa gouvernance, compte tenu du manque de coordination au sein des différents collèges et de la nécessité qu’un plus grand nombre de hauts fonctionnaires participent au Groupe multipartite. Le Groupe multipartite finalise également son évaluation annuelle de l’impact de l’ITIE, y compris la documentation des mesures prises relativement aux recommandations. Dans sa deuxième lettre au Comité de Validation, le GMP a présenté une vue d'ensemble du suivi des recommandations passées de l'ITIE sur la propriété effective. La deuxième lettre du GMP comprenait également une liste des activités de sensibilisation et de dissémination depuis le début de la Validation (septembre 2018).

Ces développements récents répondent aux critères établis par le Conseil d’administration concernant la prise en compte d’informations émergentes après le début de la Validation (décision du Conseil d’administration 2019-15), à savoir que les arguments en faveur de la prise en compte de ces développements sont soutenus par le Groupe multipartite, les nouvelles informations sont spécifiques et vérifiables, elles présentent une importance significative pour l’évaluation des Exigences connexes, et elles ont été soumises en temps opportun avant les délibérations du Comité de Validation. Si le Comité de Validation accepte d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour examiner ces informations supplémentaires, l’évaluation de l’Exigence 1.2 pourrait être modifiée pour déterminer l’accomplissement de progrès significatifs. De plus, une évaluation globale indiquant la réalisation de progrès significatifs se fonde sur des motifs raisonnables. En comparaison, d’autres pays dont l’évaluation globale a déterminé qu’ils ont accompli des progrès significatifs, mais dont les secteurs extractifs sont moins complexes (par exemple, la Papouasie–Nouvelle-Guinée), présentaient un nombre similaire d’Exigences pour lesquelles il était considéré qu’ils avaient réalisé des « progrès inadéquats ».

Conformément aux constatations ci-dessus, le Comité de Validation a convenu de recommander la fiche d’évaluation et les mesures correctives figurant ci-après.

Le Comité a décidé de recommander l’évaluation globale de « progrès significatifs » dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016. L’Exigence 8.3.a de la Norme ITIE dispose que :

ii. Évaluations générales. En vertu du processus de Validation, le Conseil d’administration de l’ITIE fera une évaluation de la conformité générale à l’ensemble des Exigences de la Norme ITIE.

Exigence 8.3.c.iv. Progrès significatifs. Le pays sera considéré comme un pays candidat et tenu de prendre des mesures correctives avant la deuxième Validation.

Le Comité de Validation a convenu de recommander une période de 18 mois pour la mise en œuvre des mesures correctives. Cette recommandation tient compte du nombre et de l’étendue des mesures correctives et vise à faire coïncider l’échéance de Validation avec le calendrier des Rapports ITIE 2017 et 2018 de l’Indonésie.

 

Scorecard for Indonesia: 2018

Assessment of EITI requirements

  • Not met
  • Partly met
  • Mostly met
  • Fully met
  • Exceeded
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Overall Progress

MSG oversight

1.1Government engagement

While active participation can be seen from some government agencies, particularly those engaged in commodity trading and implementing beneficial ownership reforms, other ministries have not shown sufficient engagement. The limited level of high-level government commitment and engagement does not seem sufficient to ensure effective oversight in the EITI process nor ensuring the linkage of the process with other national reforms.

1.2Industry engagement

Recent steps have been taken by industry constituency on the MSG to improve engagement and participation, including efforts to address tax confidentiality. Overall, however, participation still needs to improve specifically in terms of ensuring that they are able to fully engage in the design of the EITI process in Indonesia.

1.3Civil society engagement

There are no restrictions on civic space, and there is evidence that civil society is active in outreach and dissemination activities. However, evidence suggests that there is insufficient engagement in the EITI process in terms of contributing to the scope of the EITI Report to address the relevant issues in the extractive sector in Indonesia. It also appears that engagement by the broader civil society constituency is lacking.

1.4MSG governance

The MSG has taken steps to revise their Terms of Reference and liaise with their respective constituencies. However, there are still major challenges with respect to the MSG’s overall oversight of the EITI process. There are also concerns about the efficiency of the current structure of the MSG which limits their ability to follow up on recommendations to improve extractive sector governance.

1.5Work plan

While the MSG has revised their work plan to include details on capacity building. the current work plan does not contain objectives and activities that reflect the results of consultations with key stakeholders. There is evidence to suggest that not all MSG members contributed to the finalization of the work plan.

Licenses and contracts

2.1Legal framework

The 2015 EITI Report provides an overview of relevant laws and regulations, government entities and fiscal terms, including the degree of fiscal devolution, in the mining, oil and gas sectors as well as a brief commentary on current reforms.

2.2License allocations

Indonesia EITI Reports describes the general statutory procedures for awarding licenses, including technical and financial criteria assessed, and the general process for transferring participating interests in oil and gas working areas. However, important information, including the technical and financial criteria assessed and comments on the non-trivial deviations in the transfer process, is not always fully provided.

2.3License register

The Ministry of Energy and Natural Resources’ ERM One Map portal and disclosures on Indonesia EITI’s EI Data Portal provide most of the information on all active mining, oil and gas licenses. However, there is evidence of contradictory and/or missing information in the 2015 EITI Report, including partner names, participating interests and dates of application for licenses.

2.4Policy on contract disclosure

The 2015 EITI Report describes the legal provisions relevant to contract disclosure, although the explanation of the government’s policy on contract disclosure in the minerals and coal mining sector is confusing. A systematic review of published contracts does not yet seem to have been undertaken, despite significant public demand for information on extractives contracts.

2.5Beneficial ownership

Not assessed

Indonesia has made some progress in implementing its three-year beneficial ownership roadmap, even if public disclosures of beneficial ownership information has yet to begin. While the Ministry of Justice’s register provides information on legal owners of all companies, access to this information remains restricted.

2.6State participation

The 2015 EITI Report provides a comprehensive list of companies in which the government holds equity and clarifies the rules, practices and financial relations between the 4 extractives SOEs and the government. However, important information is not provided, including the terms associated with state equity, particularly in the four SOEs’ subsidiaries and joint ventures.

Monitoring production

3.1Exploration data

The 2015 EITI Report provides an overview of the mining, oil and gas sectors, including significant exploration activities.

3.2Production data

The 2015 EITI Report provides volumes of 2015 production for oil, gas and six minerals produced that year, but does not provide other important information, including production values for some of the extractive commodities produced.

3.3Export data

The 2015 EITI Report provides 2015 export volumes and values for four mineral commodities marked as exported in the year under review (2015) but provides aggregate export data for “other minerals exported”, without disaggregating volumes and values by mineral commodity.

Revenue collection

4.1Comprehensiveness

The 2015 EITI Report lists all material companies and describes all material revenue streams based on the MSG’s agreed upon materiality threshold. However, important information is missing, including full government disclosure, the value of payments from non-material companies and an assessment of the materiality of tax payments from non-reporting companies due to tax confidentiality.

4.2In-kind revenues

While confirming the lack of in-kind revenues in mining, the 2015 EITI Report and a 2017 pilot commodity trading report present important data on in-kind volumes of oil and gas and the values of proceeds. However, there is lack of clarity on whether sales data includes Domestic Market Obligation (DMO) oil and it only covers sales of crude oil, not natural gas.

4.3Barter agreements

Not applicable

The 2015 EITI Report states that there were no barters or infrastructure arrangements in Indonesia in 2015.

4.4Transportation revenues

The 2015 EITI Report presents the results of reconciliation of coal transport revenues. While the lack of material transport revenues in oil and gas is confirmed, the report nonetheless presents Pertamina’s unilateral disclosure of revenues from the transportation of oil and gas for third parties through the SOE’s pipeline network.

4.5SOE transactions

The 2015 EITI Report and SOEs’ annual reports and audited financial statements provide a reconciliation of SOE payments of dividends to government, aside from Pertamina for whom dividends are only unilaterally disclosed. Mining, oil and gas company payments to the four SOEs have not been comprehensively disclosed and reconciled, given the exclusion of payments to SOEs from the scope of reporting.

4.6Direct subnational payments

Not applicable

The 2015 EITI Report describes direct subnational payments in both oil and gas and mining, provides the value of direct subnational payments in 2015 and justifies the exclusion of direct subnational payments from the scope of reconciliation on quantitative materiality grounds

4.7Disaggregation

The reconciled financial data in the 2015 EITI Report is disaggregated by individual company, government entity and revenue stream for all revenue streams aside from Corporate Tax and Dividend Tax as well as First Tranche Petroleum (FTP) and Equity Oil by oil and gas companies. However, there is an attempt to disaggregate FTP and Equity Oil based on calculations for tax purposes.

4.8Data timeliness

In accordance with Requirement 4.8, Indonesia has published EITI Reports on an annual basis with data no older than the second to the last complete accounting period. There is evidence the MSG approved the reporting period as part of the 2015 scoping study

4.9Data quality

The reconciliation of payments and revenues has been undertaken by an Independent Administrator (IA), appointed by the MSG, and applying international professional standards. However, the report does not include a clear statement from the IA on the comprehensiveness and reliability of the (financial) data presented.

Revenue allocation

5.1Distribution of revenues

The 2015 EITI Report confirms that all government revenues from the extractive industries are recorded in the central government’s budget.

5.2Subnational transfers

The 2015 EITI Report describes statutory subnational transfers of mining, oil and gas revenues under the DBH transfer scheme and provides the general revenue-sharing formula. The value of allocated and executed DBH subnational transfers is provided per local government, albeit without an assessment of discrepancies with calculations based on the revenue-sharing formula.

5.3Revenue management and expenditures

Not assessed

It is encouraging that the MSG has made some attempt at including information on extractives revenues earmarks, the budget-making and government audit processes in the 2015 EITI Report.

Socio-economic contribution

6.1Mandatory social expenditures

Information on social expenditures in the mining, oil and gas sectors is disclosed in the EITI Reports and EITI website with details on beneficiaries, nature and value, although the comprehensiveness of information remains unclear. While all social expenditures disclosed on the Indonesia EITI website are described as voluntary, it is clear that the laws of Indonesia mandate social expenditures in the mining, oil and gas sectors.

6.2Quasi-fiscal expenditures

The 2015 EITI Report provides a definition of quasi-fiscal expenditures. It is unclear whether the narrow definition of quasi-fiscal expenditures is comprehensive of all extractives SOEs’ expenditures that could be categorised as quasi-fiscal. There is little evidence of the MSG having considered the existence of quasi-fiscal expenditures in any depth, although there is evidence that the MSG has started discussing QFEs in more detail after the Validator’s report was issued.

6.3Economic contribution

The 2015 EITI Report provides, in absolute and relative terms, estimates of the extractive industries’ contribution to GDP, government revenues, exports and employment, identifying the location of production

Outcomes and impact

7.1Public debate

Indonesia EITI has carried out dissemination activities and attempted to make data more accessible through the use of infographics. However, evidence of informing public debate and policy discussions was limited, particularly at the national level and areas of intense resource extraction.

7.2Data accessibility

Not assessed

Data from Indonesia’s EITI Reports is available through the Indonesia EITI website and data portal.

7.3Follow up on recommendations

While some recommendations with respect to beneficial ownership has been implemented, there is limited evidence that the multi-stakeholder group is taking steps to act upon lessons learnt and recommendations resulting from EITI reporting in general. The annual progress reports, minutes of MSG meetings and stakeholder views confirm that the MSG has not actively pushed for reforms and in cases where reforms were implemented, the MSG’s contributions to such reforms are uncertain.

7.4Outcomes and impact of implementation

The MSG has commissioned an impact study that evaluates the status of EITI implementation in Indonesia and what could be done to create more impact. However, the annual progress report does not review the outcomes and impact of the EITI on natural resource governance. There is no evidence that each constituency on the MSG sought feedback from their broader constituencies regarding the EITI process or provided the opportunity for stakeholders to have their views reflected in the annual progress report.