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Madagascar réalise des progrès significatifs dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016, assortis d'améliorations substantielles.

Decision number
2020-30
Decision basis
EITI Articles of Association 2019-2021, Article 12.1. ix)
9 June 2020

Décision du Conseil d'administration

Le Conseil d'administration est arrivé à la conclusion suivante:

Le Conseil d’administration de l’ITIE convient que Madagascar a pleinement appliqué sept des quinze mesures correctives prescrites lors de la première Validation du pays. Par conséquent, Madagascar a accompli des progrès globalement significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016, avec des améliorations considérables concernant plusieurs Exigences distinctes.

Le Conseil d’administration félicite le gouvernement de Madagascar et le Groupe multipartite (GMP) pour l’amélioration de la transparence dans des domaines d’intérêt public. L’ITIE a ainsi permis de faire la lumière sur certaines difficultés découlant du moratoire sur l’octroi de nouvelles licences d’exploitation minière. La publication et la diffusion des résultats portant sur les transferts infranationaux de revenus miniers aux communautés, notamment pour les projets de grande ampleur Ambatovy et QIT Madagascar Minerals, représentent un accomplissement majeur de la mise en œuvre de l’ITIE. Outre le fait qu’ils catalysent la publication d’états financiers des entreprises d’État et des instances publiques indépendantes, les Rapports ITIE de Madagascar permettent au public de mieux comprendre des transactions complexes telles que la création de la joint-venture Kraoma Mining. L’ITIE est en outre une source majeure d’informations publiques sur les dépenses sociales des sociétés extractives et sur les dépenses quasi fiscales des entreprises d’État. Elle constitue l’unique source d’informations accessibles au public sur les bénéficiaires effectifs et légaux des entreprises extractives. Le Conseil d’administration estime par ailleurs que, parmi les pays mettant en œuvre l’ITIE, Madagascar est l’un de ceux en train d’établir les meilleures pratiques en matière de rapportage sur les questions environnementales et liées au genre dans le secteur extractif, avec notamment la publication de données genrées sur l’emploi ainsi que la promotion de débats inclusifs au niveau local.

Le Conseil d’administration reconnaît qu’il persiste des lacunes en matière de divulgation, en lien avec des questions telles que l’octroi des licences et la participation de l’État au secteur extractif, et il appelle le gouvernement à prendre des mesures concrètes en faveur de la transparence des contrats, ce avant l’échéance du 1er janvier 2021 fixée par la Norme ITIE 2019. Des efforts supplémentaires sont attendus pour faire en sorte que les nettes améliorations constatées en matière de divulgation soient complétées par des efforts équivalents visant à renforcer la nature multipartite de la mise en œuvre de l’ITIE et la durabilité du processus. Le Conseil d’administration invite le Groupe multipartite à veiller à ce que les collèges du gouvernement et de la société civile, dans leur ensemble, participent activement à tous les aspects de la mise en œuvre. Cet engagement est nécessaire pour permettre à l’ITIE de pleinement contribuer à la mobilisation des ressources nationales par le gouvernement et aux programmes de lutte contre la corruption, ainsi que de favoriser une meilleure compréhension du secteur extractif par le public.

Le Conseil d’administration prend bonne note des plans de Madagascar visant à assurer sa transition vers la divulgation systématique par le biais des systèmes propres au gouvernement et aux entreprises. L’ITIE Madagascar dispose d’une marge de progression si elle s’appuie sur son étroite collaboration avec les entités gouvernementales clés pour garantir la divulgation systématique de données telles que les octrois de licences ou les transferts infranationaux correspondant aux frais d’administration minière. Figurent également sur la liste des opportunités la divulgation des données de production et d’exportation du secteur extractif, ainsi que la divulgation systématique des données sur les paiements et des états financiers audités grâce à la participation du collège des entreprises du secteur . De telles avancées en matière de divulgation systématique permettraient au Groupe multipartite de se concentrer sur l’utilisation et l’analyse des données ITIE.

Le Conseil d’administration a décidé que Madagascar disposera de 18 mois avant une troisième Validation, c’est-à-dire jusqu’au 9 décembre 2021, afin que le pays procède à des mesures correctives concernant l’engagement du gouvernement (Exigence 1.1), l’engagement de la société civile (Exigence 1.3), le suivi du Groupe multipartite (Exigence 1.4), les octrois de licences (Exigence 2.2), la divulgation des contrats (Exigence 2.4), la participation de l’État (Exigence 2.6), la désagrégation des données (Exigence 4.7) et les transferts infranationaux (Exigence 5.2).

Conformément à l’Article 6 de la Norme ITIE, l’absence de progrès satisfaisants lors de la troisième Validation entraînera la suspension temporaire du pays. Comme le prévoit la Norme ITIE, le Groupe multipartite de Madagascar pourra demander une prorogation de ce délai ou bien demander que la Validation commence plus tôt que prévu.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration a convenu que Madagascar devra procéder aux mesures correctives énoncées ci-dessous. Les progrès accomplis dans l’application de ces mesures correctives seront évalués dans le cadre d’une troisième Validation, qui débutera le 9 décembre 2021.

  1. Conformément à l’Exigence 1.1.c, le gouvernement doit faire preuve d’un engagement plein, actif et effectif dans tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE à Madagascar. Le gouvernement devra contribuer au fonctionnement du secrétariat national, ainsi qu’aux autres activités ITIE telles que définies dans le plan de travail du Groupe multipartite, au moyen d’un financement durable. Le gouvernement devra veiller à ce que tous ses représentants au GMP soient nommés et participent activement à tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE, notamment en sensibilisant davantage les instances publiques compétentes. Pour renforcer la mise en œuvre, le gouvernement est invité à faire appel à la plateforme de l’ITIE Madagascar afin de procéder à des consultations multipartites lors de la rédaction de réformes légales et réglementaires cruciales, telles que la modification du Code minier. Il serait également bénéfique que le gouvernement emploie la plateforme ITIE pour entretenir un dialogue direct avec l’industrie, la société civile et les partenaires au sujet de la gestion du secteur et de la contribution de ce dernier aux revenus de l’État. Par ailleurs le gouvernement est invité à s’appuyer sur les recommandations stratégiques découlant de la Validation et portant sur les Exigences 2 à 6 afin d’opérer sa transition vers la divulgation systématique des données de façon ponctuelle, fiable et ventilée, comme l’exige la Norme ITIE, par le biais des systèmes routiniers du gouvernement.

  2. Conformément à l’Exigence 1.3.a, la société civile doit faire preuve d’un engagement plein, actif et effectif dans tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE, y compris la sensibilisation des organisations de la société civile en dehors de la capitale et la diffusion des conclusions de l’ITIE. La société civile devra veiller à ce que tous ses représentants au GMP soient nommés et participent activement à tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE. Les représentants de la société civile devront faire en sorte d’entreprendre des activités efficaces de collecte de fonds afin de s’assurer des capacités techniques et financières qui leur permettront de prendre part pleinement, activement et efficacement aux activités ITIE. Toutes les parties prenantes, dont les partenaires de développement, sont invitées à faire en sorte que les représentants du collège de la société civile bénéficient des activités disponibles de renforcement des compétences sur des questions liées à l’ITIE. Afin de renforcer la mise en œuvre, la société civile est invitée à documenter continuellement les activités menées par les OSC au sein des communautés affectées par les activités d’extraction. La société civile est fortement encouragée à mobiliser l’infrastructure de consultation multipartite de l’ITIE Madagascar, notamment les réunions du GMP et les consultations avec les communautés affectées par les activités d’extraction, afin de discuter de sujets touchant à la gestion du secteur extractif qui sont d’un grand intérêt pour le public. De même il serait souhaitable que la société civile fasse usage des nouvelles dispositions introduites aux Exigences 6.1 et 6.4 dans la Norme ITIE 2019, portant sur l’impact environnemental des activités d’extraction, afin d’apporter plus de transparence aux paiements des entreprises relatifs à l’environnement, aux pratiques du secteur en matière de gestion environnementale ainsi qu’au rôle et aux activités des instances publiques compétentes.

  3. Conformément à l’Exigence 1.4.b.vii, le Groupe multipartite devra veiller à ce que ses réunions soient annoncées suffisamment à l’avance et que les documents soient diffusés bien avant leur discussion et leur adoption éventuelle, ce afin de garantir que les membres du GMP soient à même de remplir leurs obligations. Conformément à l’Exigence 1.4.b.viii, le Groupe multipartite doit conserver des procès-verbaux de ses débats et de ses décisions. Afin de renforcer la mise en œuvre, le GMP est invité à mettre ces documents à la disposition du public sur son site Internet. Il serait souhaitable que le Groupe multipartite fasse en sorte que ses réunions soient planifiées à l’avance, qu’elles aient lieu à une fréquence raisonnable et qu’elles traitent de questions clés du suivi de la mise en œuvre de l’ITIE. Le GMP est invité à s’assurer que tous les écarts constatés par rapport à ses Termes de Référence soient consignés de façon transparente. Le collège du gouvernement et celui de la société civile sont invités à veiller à ce que la participation de leurs représentants aux réunions du Groupe multipartite soit régulière et suffisamment fréquente pour que le GMP soit à même de prendre des décisions et d’en assurer le suivi. Quant aux représentants des entreprises, il serait bénéfique qu’ils réexaminent les points de vue et positions des sous-collèges pétrolier et gazier au GMP pour veiller à ce qu’ils reflètent bien ceux de l’industrie.

  4. Conformément à l’Exigence 2.2, Madagascar devra publier des informations sur le processus statutaire afférent au transfert de licences dans le secteur pétrolier et gazier, ainsi qu’une évaluation des éventuels écarts non négligeables en pratique qui pourraient exister dans le cadre des transferts de licences d’exploitation pétrolière et gazière, aussi bien que minière. Il serait souhaitable que Madagascar donne systématiquement la priorité à la divulgation de telles informations par le biais des sites Internet de l’OMNIS et du BCMM. Afin de renforcer la mise en œuvre, il serait souhaitable que Madagascar s’appuie sur les Rapports et recommandations ITIE visant à améliorer la gestion des licences d’exploitation minière, notamment en fixant, pour l’octroi et le transfert des licences, des critères techniques et financiers normalisés, clairs et accessibles au public. Le Groupe multipartite est invité à se pencher sur les observations et conclusions de l’étude de Transparency International à venir portant sur les risques de corruption liés à l’octroi des licences, afin de formuler des recommandations pour se prémunir contre ces risques.

  5. Conformément à l’Exigence 2.4, Madagascar devra préciser et documenter la politique gouvernementale en matière de divulgation des contrats et licences. Afin de renforcer la mise en œuvre, Madagascar est invitée à divulguer le texte intégral de tous les contrats et licences d’extraction. Il serait souhaitable que le gouvernement intègre des dispositions de divulgation des contrats dans son réexamen de la législation du secteur. Quant aux sociétés actives à Madagascar, elles sont invitées à se montrer à la hauteur des attentes vis-à-vis des entreprises soutenant l’ITIE en manifestant leur soutien à la divulgation des contrats. Conformément à la Norme ITIE 2019, et en tenant compte en particulier du manque de clarté de la politique gouvernementale, il est attendu du Groupe multipartite qu’il fasse paraître dans son plan de travail, avant l’échéance du 1er janvier 2021, des plans visant à divulguer les contrats, assortis d’un calendrier prévisionnel clair de leur mise en œuvre. Il serait souhaitable que Madagascar divulgue systématiquement, à travers le registre du BCMM, le texte intégral des licences d’exploitation minière, y compris le décret octroyant ou transférant les licences et le cahier des charges auquel adhèrent les entreprises, ainsi que, sur le site Internet de l’OMNIS, le texte intégral des accords de partage de production pétroliers ou gaziers.

  6. Madagascar devra adopter, aux fins du rapportage ITIE, une définition d’« entreprise d’État » qui soit conforme à celle qu’on trouve dans l’Exigence 2.6.a.i, à savoir «une entreprise dont le capital appartient exclusivement ou majoritairement à l’État et qui est engagée dans des activités extractives pour le compte de l’État». Conformément à l’Exigence 2.6.a.ii, Madagascar devra veiller à ce qu’une description exhaustive des conditions liées à la participation de l’État dans les industries extractives soit accessible au public à un rythme annuel, et qu’y figure une mention des intérêts des fonds propres détenus par les filiales, joint-ventures et associés des entreprises d’État. Afin de renforcer la mise en œuvre, Madagascar pourra envisager des moyens de divulguer de façon systématique les informations sur les relations financières statutaires entre Kraoma, l’OMNIS et l’État, en publiant les statuts des entreprises d’État ainsi que tous les autres textes pertinents (lois, réglementations, décrets) codifiant les relations financières entre l’État et les entreprises d’État. Madagascar est invitée à explorer des moyens de divulguer systématiquement les informations sur les relations financières existant en pratique entre l’État et les entreprises extractives d’État (Kraoma et OMNIS), par exemple en publiant de façon routinière, sur leurs sites Internet respectifs, leurs états financiers audités, accompagnés d’une description des pratiques de chaque entreprise d’État en matière de distribution des profits, de rétention des bénéfices, de réinvestissement dans leurs activités et de financement par des organismes tiers, conformément à Exigence 2.6.a.i. Il serait souhaitable que Madagascar veille à ce qu’une description de tous les changements qui ont pu survenir dans la participation de l’État soit publiée de façon systématique et annuelle par le biais des systèmes du gouvernement et des entreprises d’État, avec notamment les conditions de chaque transaction.

  7. Conformément à l’Exigence 4.7, Madagascar devra veiller à publier les données ITIE en les ventilant par rapport à chaque projet, pour les impôts qui sont prélevés sur la base des licences (ex. recettes non fiscales). Par ailleurs Madagascar est tenue de s’assurer que sa définition de « projet » est conforme à celle qu’on trouve dans l’Exigence 4.7, à savoir «des activités opérationnelles qui sont régies par un seul contrat, une licence, un bail, une concession ou tout accord de nature juridique similaire, définissant la base des obligations de paiement envers l’État».

  8. Conformément à l’Exigence 5.2, Madagascar devra publier les incohérences constatées entre, d’une part, les parts statutaires des frais d’administration minière (FAM) et les ristournes minières et, d’autre part, les transferts effectifs, ventilés par unité gouvernementale locale, pour toutes les entreprises extractives. Afin de renforcer la mise en œuvre, il serait souhaitable que Madagascar envisage de divulguer de façon systématique les informations sur les transferts infranationaux correspondant aux FAM sur le site Internet du BCMM, y compris les décrets déterminant le calcul des transferts en faveur de chaque unité gouvernementale locale. Les parties prenantes sont invitées à se servir des données ITIE sur les transferts infranationaux pour favoriser le débat à l’échelle infranationale et renforcer la gestion des revenus extractifs par les autorités locales, de telle sorte que le secteur puisse contribuer à un développement local plus inclusif et durable.

Madascagar est également invité à s'appuyer sur les recommendations stratégiques découlant de l'évaluation du Secrétariat.

 

Contexte

Madagascar a adhéré à l’ITIE en 2008.

Sa première Validation en vertu de la Norme ITIE 2016 s’est achevée le 29 juin 2018 et a révélé que Madagascar avait fait des « progrès significatifs » dans la mise en œuvre de la Norme. Le Conseil d’administration a décidé que les progrès accomplis dans la mise en œuvre des 15 mesures correctives seraient évalués lors d’une deuxième Validation commençant le 29 décembre 2019. Le Secrétariat international de l’ITIE a évalué les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces mesures correctives, qui concernent :

  1. Engagement du gouvernement (Exigence 1.1)

  2. Engagement de la société civile (Exigence 1.3)

  3. Gouvernance du Groupe multipartite (Exigence 1.4)

  4. Octrois de licences (Exigence 2.2)

  5. Divulgation des contrats (Exigence 2.4) 

  6. Participation de l’État (Exigence 2.6)

  7. Exhaustivité des données (Exigence 4.1)

  8. Revenus provenant du transport (Exigence 4.4)

  9. Paiements directs infranationaux (Exigence 4.6)

  10. Désagrégation des données (Exigence 4.7) 

  11. Qualité des données et assurance de la qualité (Exigence 4.9)

  12. Répartition des revenus provenant des industries extractives (Exigence 5.1)

  13. Transferts infranationaux (Exigence 5.2)

  14. Dépenses quasi fiscales (Exigence 6.2)

  15. Résultats et impact de la mise en œuvre (Exigence 7.4).

Madagascar a pris des dispositions pour mettre à exécution les mesures correctives, notamment :

  • La publication des Rapports ITIE 2015, 2016, 2017 et 2018 sur une période de 18 mois;

  • La publication en 2018 de rapports thématiques sur, respectivement, l’impact d’une décennie de mise en œuvre de l’ITIE, les paiements et transferts infranationaux et les divulgations des bénéficiaires effectifs;

  • La publication en 2018 de guides pour aider les citoyens, les entreprises et les parlementaires à lire les Rapports ITIE et à utiliser les données ITIE;

  • La signature d’un protocole d’accord en décembre 2018 entre l’ITIE Madagascar et la Cour des Comptes, pour la certification des données gouvernementales divulguées par le biais de l’ITIE;

  • Plusieurs ateliers de renforcement des capacités et de consultation avec des membres du Groupe multipartite, des représentants du gouvernement, des entreprises et des OSC, notamment en mars 2019 sur le Rapport annuel d’avancement 2017-2018;

  • Des activités de sensibilisation et de diffusion à Fort Dauphin, Tuléar, Moramanga et Tamatave, régions concernées par des activités extractives, en mai et juin 2019, afin de faire part les résultats des Rapports ITIE sur l’affectation et la gestion des revenus au niveau local;

  • L’adoption de plans d’action pour renforcer la participation des collèges du gouvernement et de la société civile au processus ITIE en 2019;

  • La publication, pour la première fois, des états financiers audités de l’OMNIS, du BCMM et de l’ANOR pour les exercices 2017-2018.

 

La deuxième Validation de Madagascar a commencé le 29 Décembre 2019. Le Secrétariat a évalué les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des 15 mesures correctives établies par le Conseil d'administration de l'ITIE. Sous réserve de l’examen par le Conseil d’administration de l’ITIE des nouvelles informations publiées après le début de la Validation (en particulier en ce qui concerne les Exigences 4.9 et 6.2), la conclusion du Secrétariat international de l’ITIE est que Madagascar a pleinement mis en œuvre sept mesures correctives, obtenant des évaluations de « progrès satisfaisants » ou « non applicable » pour les Exigences correspondantes. 

Le projet d’évaluation a été envoyé au GMP le 19 mars 2020. Les commentaires du Groupe multipartite ont été reçus le 22 avril 2020.  L’évaluation a été finalisée et soumise à l’examen du Conseil d’administration de l’ITIE. Le Comité de Validation a revu le cas le 20 mai 2020 et convenu d'une recommendation.

 

Scorecard for Madagascar: 2020

Assessment of EITI requirements

  • Not met
  • Partly met
  • Mostly met
  • Fully met
  • Exceeded
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Overall Progress

MSG oversight

1.1Government engagement

The government has shown encouraging signs of its commitment to the EITI. Nevertheless, statements of support at the high-level have not consistently been matched by concrete efforts to support all aspect of EITI implementation at the operation level since June 2018, as evidenced by uneven awareness of the EITI by different agencies represented on the MSG, limited support to the funding and sustainability of the process in the period under review, limited activities to follow-up on recommendations from EITI reporting and delayed nomination of government representatives on the MSG in 2019.

1.2Industry engagement

Companies are fully, actively and effectively engaged in the EITI process, both as providers of information and in the design, implementation, monitoring and evaluation of the EITI process. The government has ensured that there is an enabling environment for company participation. Despite constraints imposed by confidentiality provisions of the tax code, the waiver system designed by the MFB has provided a means of facilitating company reporting. In the International Secretariat’s view, the industry constituency has made efforts to go beyond the minimum requirement in the quality, consistency and proactive nature of its engagement in all aspects of EITI implementation. Amidst weakening engagement from the other two constituencies, such engagement has been key to ensuring the sustainability of EITI implementation.

1.3Civil society engagement

Both publicly available evidence and stakeholder consultations point to a positive tendency in civil society’s engagement in EITI implementation. At least two civil society representatives contribute actively and regularly to the process, and civil society organisations had participated in several capacity-building and outreach activities in the period under review. There are several examples of advocacy and policy recommendations issued by civil society organisations on key developments of the sector. Nonetheless, their engagement remains affected by limited capacity and resources, the lack of participation from a majority of representatives on the MSG and the challenges in securing nominations for vacant seats on the MSG, which reflect gaps in the broader constituency’s engagement. Uneven engagement of the broader civil society constituency has led to the duties and responsibilities of actively participating in all aspects of EITI implementation being placed on two civil society stakeholders, thereby exacerbating the constituency’s capacity constraints. In addition, the International Secretariat did not find evidence indicating any backsliding on adherence to the Civil Society Protocol, as confirmed in stakeholder consultations.

1.4MSG governance

Based on available documentation and stakeholder views, meetings were not consistently announced in a timely manner in the period under review, nor were MSG discussions and decisions regularly recorded. There was consensus that deviations in practice from MSG TORs were due to significant funding and capacity challenges that prevented the national secretariat from providing administrative support to the MSG. Stakeholders consulted also raised concerns around the representative nature of MSG members for the oil and gas sub-constituency and noted challenges in securing nominations for vacant CSO seats.

1.5Work plan

The work plan reflects MSG priorities for EITI implementation, is updated annually and is the product of consultations with key stakeholders. It includes time-bound, measurable and costed activities, taking into consideration funding and capacity constraints. The work plan includes specific activities to follow up on recommendations from EITI reporting. Delays in work plan implementation appear reasonable given funding constraints.

Licenses and contracts

2.1Legal framework

Madagascar has disclosed information on the legal framework and fiscal regimes governing the extractive industries, including a comprehensive description of the three co-existing mining legal frameworks and the degree of fiscal devolution. Tje 2014 EITI Report includes information on the roles and responsibilities of some government agencies, and information on the roles and responsibilities of relevant government entities is accessible through the EITI Madagascar website. The report also describes ongoing reforms.

2.2License allocations

EITI reporting has been instrumental in identifying the award and transfers of licenses in the mining sector in the context of the ongoing moratorium, a priority issue for the management of the sector in Madagascar. With regards to technical and financial criteria, EITI reporting contributed meaningfully to public debate by highlighting the absence of such criteria in awarding and transferring licenses in the mining sector. While EITI reporting has been key in identifying inefficiencies in the management of licenses in the extractive sector, some gaps in disclosures related to license transfers remain. The 2018 EITI Report does not comment on the statutory process for transferring oil and gas licenses, nor does it comment on potential non-trivial deviations in practice in the transfer of licenses, both in the mining and oil and gas sectors.

2.3License register

Madagascar disclosed the mandated information under Requirement 2.3 for oil and gas licenses in 2014 and commented on the existence of publicly available registers at the end of 2016. Gaps in information on mining licenses in the 2014 EITI Report were offset by the BCMM’s new online cadastre or accessibility upon request from BCMM.

2.4Policy on contract disclosure

The MSG should be commended for its efforts in clarifying the government’s policy and prompting the oil and gas company association APPAM to state its support for contract disclosure. EITI reporting allowed to document the practice in contract disclosure and identify gaps, including highlighting that the disclosure of the profit oil split was considered particularly sensitive. Despite this, the government’s policy remains unclear. Stakeholder consultations confirmed challenges in contract disclosure, both from the government’s and the industry’s perspectives.

2.5Beneficial ownership

Not assessed

The 2014 EITI Report does not clarify the government’s policy on beneficial ownership disclosure in the extractives sector. While it provides information on the legal owners of roughly half of the material companies, the identity of shareholders of companies incorporated in Madagascar are available from the Registry for Trade and Companies (RCS) website, albeit only for registered members at a fee.

2.6State participation

The 2018 EITI Report correctly defines KRAOMA as a SOE, but explicitly omits OMNIS as a SOE despite the latter’s representation of the state in oil and gas contracts and as owner of equity in several mining companies. The report describes the rules and practices related to the financial relations between both KRAOMA and OMNIS and the government, including those related to distribution of profits, retained earnings, reinvestments and third-party financing. It presents a comprehensive list of state participations in the mining, oil and gas sectors, but does not consistently describe the terms associated with the SOEs’ equity in these extractives companies. One change in state participation in 2018, the creation of KRAOMA MINING JV, is described, including the terms of the transaction. The report only confirms the lack of loans from government and SOEs to extractives companies, but does not comment on the existence of any guarantees. There was consensus however among stakeholders consulted that there were no guarantees to extractives companies in 2018.

Monitoring production

3.1Exploration data

The 2014 EITI Report provides an overview of the extractive sector, including exploration activities. In the International Secretariat’s view, Madagascar has also gone beyond the minimum requirements by providing additional information on ASM including on the value chain, license award and two detailed cases studies, as encouraged by the Standard and of high value to stakeholders.

3.2Production data

The 2014 EITI Report provides data on production volumes and values for most minerals, disaggregated by commodity and producing region. Missing figures for Kraoma’s production can be calculated based on export data (see Requirement 3.3). Although data is incomplete for dolomite, calcite and kaolin production, it is not material in the International Secretariat’s view. These minerals are destined for quarrying activities, which have been assessed as outside of the scope of the EITI in other instances by the EITI Board. The report confirms the lack of commercial oil production in 2014.

3.3Export data

The 2014 EITI Report provides export volumes and values for each commodity exported and producing region. While the export value of one company’s quartzite export is missing, the latter is a quarrying material and therefore not considered substantial in the International Secretariat’s view (see Requirement 3.2). This is also offset by extensive information provided on the country’s illicit exports of gold and precious stones. Madagascar has made remarkable efforts to compare existing data and highlight the loss in fiscal revenues.

Revenue collection

4.1Comprehensiveness

The 2018 EITI report addresses most aspects of Requirement 4.1, aside from full unilateral government disclosure of revenues, for each of the material revenue streams, from all mining, oil and gas companies, including those below the materiality threshold. Despite the MSG’s convoluted approach to selecting material companies, the approach ensured that all companies making more than USD 125,000 in payments to government were included in the scope of reporting. The report provides full government unilateral disclosures of extractives revenues for all revenue streams for the 70 largest companies. It provides full disclosure of revenues from oil and gas companies and of administrative fee (FA) payments from mining companies. The Secretariat’s assessment is that the 2018 EITI Report is transparent about practical challenges to sourcing comprehensive non-tax information from companies beyond the 70 and thus considers this gap to be of marginal importance.

4.2In-kind revenues

Not applicable

The 2014 EITI Report clearly states that the government did not collect any revenues in-kind in 2014.

4.3Barter agreements

Not applicable

The 2014 EITI Report demonstrates that there were no barters or infrastructure provisions in force in 2014.

4.4Transportation revenues

The 2018 EITI Report demonstrates that the government and SOEs do not receive revenues from the transportation of extractives commodities. Nonetheless, the report reflects efforts to go beyond the minimum requirement by describing the different private transportation arrangements for extractives commodities and reconciling company payments for the use of port infrastructure.

4.5SOE transactions

Not applicable

The 2014 EITI Report states that there were no financial transactions between extractives SOEs and the state and there is no evidence of dividend payments from QMM to OMNIS and from MCM to NASSCO. Stakeholder consultations confirmed the lack of payments from extractives companies to government entities and from KRAOMA to the government.

4.6Direct subnational payments

Not applicable

The 2018 EITI Report clarified the absence of material subnational payments in the extractive sector. It confirmed that no “ristournes” were paid directly to local governments by material companies in the period under review, as confirmed by stakeholder consultations.

4.7Disaggregation

The 2018 EITI Report documents the MSG’s approach to project-level reporting, although this is based on a per-mine rather than per-license basis. The reconciled financial data is de facto disaggregated by license for only six of the 17 material companies.

4.8Data timeliness

The 2014 EITI Report was published within two years of the end of the fiscal period under review, in December 2016, and the MSG agreed the reporting period.

4.9Data quality

There is evidence that the MSG approved the ToR for its Independent Administrator in line with the template, oversaw procurement of the IA for the 2018 EITI Report and approved the reporting templates. Summary data for the 2017 and 2018 EITI Reports were submitted to the International Secretariat for comments in December 2019. The 2018 EITI Report covers most aspects of Requirement 4.9, aside from a statement by the IA on the comprehensiveness and reliability of the reconciled financial data. However, after the start of Validation, EITI Madagascar published an addendum to the 2018 EITI Report that included the IA’s assessment that it did not uncover any elements that would put into question the comprehensiveness and reliability of reconciled financial data in the report.

Revenue allocation

5.1Distribution of revenues

The 2018 EITI Report clearly lists and provides the value of extractives revenues not recorded in the national budget. While it provides only a cursory explanation of their management, the publication of the audited financial statements of BCMM, OMNIS, ANOR and KRAOMA for 2017 and 2018 provides information on the management of these off-budget revenues, even if these have not been analysed in detail to date.

5.2Subnational transfers

Madagascar EITI’s work on subnational transfers is commendable as an example of EITI implementation’s meaningful contribution to public debate on an issue of national priority. The 2018 EITI Report not only includes detailed information about the disbursement of Ambatovy’s ristournes, it also provides an assessment of challenges in the effective transfer of extractive revenues and information about revenue management at the local level. However, EITI reporting has not provided data disaggregated by local government unit on statutory shares VS effective transfers, both for FAM and for ristournes paid by all extractive companies except for Ambatovy, as well as QMM after the start of Validation.

5.3Revenue management and expenditures

Not assessed

It is encouraging that Madagascar provided additional information on revenue management and expenditures.

Socio-economic contribution

6.1Mandatory social expenditures

The 2014 EITI Report presents information on companies’ mandatory social expenditures disaggregated by project and beneficiary. While the results are not presented disaggregated between cash and in-kind, the IA confirmed that all mandatory social expenditures are paid in-kind. Madagascar has also made efforts to go beyond the minimum requirements by providing additional information on discretionary social expenditures.

6.2Quasi-fiscal expenditures

There is evidence that the MSG has considered quasi-fiscal expenditures since the first Validation. While the 2018 EITI Report correctly categorises two types of quasi-fiscal expenditures by OMNIS in the year under review, it provides insufficient information on the nature of the second expenditure. However, after the start of Validation (in February 2020), the OMNIS website published disaggregated information on its quasi-fiscal expenditures in 2018, achieving a level of transparency commensurate with other payments and revenue streams.

6.3Economic contribution

EITI reporting provides data on the extractive industries’ contribution to GDP, government revenues and employment, as well as an overview of extractives activities. While it only provides official estimates of exports in absolute terms, it is possible to calculate the relative share of total exports based on data provided.

Outcomes and impact

7.1Public debate

Madagascar has ensured that the EITI Report is comprehensible, actively promoted, publicly accessible and contributes to public debate. While there is little evidence of outreach and dissemination to communities in mining regions in the 2015-2017 period, the assessment of Requirement 7.1 must be taken in the context of broader funding challenges (see Requirement 1.5) and uneven engagement across different constituencies (see Requirement 1.4).

7.2Data accessibility

Not assessed

Madagascar’s EITI data was not publicly-available in machine readable format at the start of Validation, although EITI Madagascar had prepared draft summary data tables in line with Board guidance prior to September 2017. EITI Madagascar has published summaries of EITI Reports and made EITI information available in local languages.

7.3Follow up on recommendations

Despite limited resources, the MSG has taken steps to act upon lessons learnt, including on causes of discrepancies, and consider recommendations resulting from EITI reporting. Despite the lack of institutionalised framework for follow-up on EITI recommendations, tangible government reforms have been enacted following for the latter.

7.4Outcomes and impact of implementation

The 2016 annual progress report reflects efforts to strengthen EITI implementation and provides information on progress in implementing EITI Requirements and work plan objectives. However, the report does not provide an assessment of the impact of the implementation of these objectives. There are also concerns that the annual progress report does not reflect the views of most stakeholders.