Le Conseil d'administration a convenu que la Mongolie a réalisé des progrès significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016.

Decision reference: 2017-01 / BC-224
Decision basis: 2016 EITI Standard, Requirement 8.3 EITI Validation deadlines and consequences

11 Janvier 2017

Décision du Conseil d'administration

Le Conseil d'administration est arrivé à la conclusion suivante:

Le Conseil d’administration convient que la Mongolie a accompli des progrès significatifs vers la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016. En prenant cette décision, le Conseil d’administration de l’ITIE a noté la surveillance efficace assurée par le Groupe multipartite mongolien, les efforts fournis pour améliorer l’accessibilité des données par le biais d’un portail de données en ligne, les progrès accomplis dans le domaine de la mise en place de conseils multipartites infranationaux ainsi que leur incidence sur le débat public, tout particulièrement à l’échelle locale. Le Conseil d’administration de l’ITIE a souligné que l’ITIE a offert une plateforme positive de discussions et de débats au sujet de la gestion du secteur minier, impliquant toutes les parties prenantes ainsi que le public au sens large. Le Conseil d’administration de l’ITIE trouve encourageants les efforts du gouvernement visant à accroître la transparence de ses systèmes, et il enjoint le Groupe multipartite à continuer de travailler en faveur de l’intégration des divulgations ITIE.

L’évaluation par le Conseil d’administration des progrès réalisés par la Mongolie par rapport aux Exigences ITIE est exposée dans le tableau d’évaluation ci-dessous. Le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu que la Mongolie n’a pas accompli de progrès satisfaisants concernant les Exigences n° 1.4, 2.2, 2.3, 2.6, 4.5, 4.9, 5.2, 6.1, 6.2 et 7.4. Les principaux domaines de préoccupation se rapportent à la gouvernance du Groupe multipartite (n° 1.4), à l’octroi des licences (n° 2.2), au registre des licences (n° 2.3), à la participation de l’État (n° 2.6), y compris aux transactions des entreprises d’État (n° 4.5) et aux dépenses quasi fiscales des entreprises d’État (n° 6.2), à la qualité des données (n° 4.9), aux transferts infranationaux (n° 5.2), aux dépenses sociales (n° 6.1) et à la documentation de l’impact (n° 7.4). Le Conseil d’administration de l’ITIE n’est pas tombé d’accord avec le Validateur concernant les exigences suivantes : engagement du gouvernement (n° 1.1), données d’exportation (n° 3.3) et revenus en nature (n° 4.2).

Par conséquent, le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu que la Mongolie devra prendre les mesures correctives énoncées ci-dessous. Les progrès accomplis en ce qui concerne ces mesures correctives seront évalués dans le cadre d’une deuxième Validation qui commencera le 11 janvier 2018. Le manquement à accomplir des progrès significatifs et des améliorations substantielles concernant plusieurs exigences individuelles lors de la deuxième Validation entraînera la suspension conformément à la Norme ITIE. Conformément à la Norme ITIE, le Groupe multipartite mongolien peut demander à bénéficier d’une extension de cette échéance ou à commencer la Validation plus tôt que prévu.

La décision du Conseil d’administration a fait suite à une Validation qui a commencé le 1er juillet 2016. Conformément à la Norme ITIE 2016, le Secrétariat international a entrepris une évaluation initiale. Les conclusions ont été examinées par un Validateur Indépendant qui a remis un rapport de Validation au Conseil d’administration de l’ITIE. Le Groupe multipartite de la Mongolie a été convié à formuler des commentaires tout au long du processus. Les commentaires du Groupe multipartite concernant le rapport ont été pris en considération. Le Conseil d’administration de l’ITIE a pris la décision finale.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu des mesures correctives que devra prendre la Mongolie et figurant ci-après. Les progrès accomplis en ce qui concerne ces mesures correctives seront évalués dans le cadre d’une deuxième Validation qui commencera le 11 janvier 2018:

Conformément à l’Exigence n° 1.4 (b.vi), le Groupe multipartite devra veiller à ce que le processus de prise de décision soit inclusif tout au long de la mise en œuvre, et à ce que chaque collège soit traité comme un partenaire. Le Groupe multipartite devra convenir de procédures pour nommer et changer ses représentants et les publier. Conformément à l’Exigence n° 1.4 (b.iii), les membres du Groupe multipartite devront veiller à communiquer avec leurs collèges.
Conformément à l’Exigence n° 2.2 (a), le gouvernement sera tenu de divulguer les informations relatives aux octrois et transferts de licences minières, gazières et pétrolières accordées au cours de l’exercice comptable, en soulignant les écarts non négligeables par rapport au cadre juridique et réglementaire applicable qui régit les octrois et transferts de licences. Conformément à l’Exigence n° 2.3, le gouvernement devra aussi veiller à ce que les dates d’application de l’intégralité des licences pétrolières, gazières et minières soient rendues publiques et à ce que les coordonnées des accords de partage de production pétrolière et gazière soient publiées.
Conformément à l’Exigence n° 2.6, le Groupe multipartite devra fournir une explication des règles et des pratiques courantes qui régissent les bénéfices non répartis et le réinvestissement des entreprises d’État. Le gouvernement devra également veiller à ce que tous changements de propriété publique des entreprises d’État ou de leurs filiales soient divulgués chaque année, et fournir un relevé exhaustif de tous les prêts et garanties de prêt que l’État ou les entreprises d’État ont concédés aux entreprises minières, pétrolières et gazières. Conformément à l’Exigence n° 6.2, le Groupe multipartite devra examiner l’existence et la matérialité des dépenses quasi fiscales des entreprises d’État et de leurs filiales dans les industries extractives, y compris les subventions, et veiller à la divulgation de toutes dépenses quasi fiscales significatives.
Conformément à l’Exigence n° 4.5, le Groupe multipartite devra veiller à ce que le processus de déclaration évalue la matérialité et l’exhaustivité des paiements significatifs aux entités gouvernementales infrarégionales.
Conformément à l’Exigence n° 4.9 (b.iii) et aux Termes de référence standard convenus par le Conseil d’administration pour l’Administrateur Indépendant, le Groupe multipartite et l’Administrateur Indépendant devront :

examiner les procédures d’audit et d’assurance dans les entreprises et les entités de l’État qui participent au processus de déclaration ITIE et, en se fondant sur cet examen, convenir des informations que les entreprises et les entités de l’État qui participent au processus seront tenues de fournir à l’Administrateur Indépendant afin de veiller à la crédibilité des données conformément à l’Exigence n° 4.9. L’Administrateur Indépendant devra exercer sa faculté de jugement et appliquer les normes professionnelles internationales pertinentes^{^[1]} dans le cadre de l’élaboration d’une procédure capable de fournir une base suffisante pour la publication d’un Rapport ITIE exhaustif et fiable. L’Administrateur Indépendant devra ensuite employer son jugement professionnel pour déterminer dans quelle mesure il est possible d’attribuer une certaine fiabilité aux contrôles et cadres d’audit existants des entreprises et des gouvernements. Le rapport initial de l’Administrateur Indépendant devra documenter les options envisagées et les raisons du choix des garanties à fournir.
veiller à ce que l’Administrateur Indépendant fournisse une évaluation de l’exhaustivité et de la fiabilité des données (financières) présentées, y compris un résumé informatif des travaux accomplis par l’Administrateur Indépendant et des limitations de l’évaluation fournie.
veiller à ce que l’Administrateur Indépendant fournisse une évaluation de la question de savoir si l’ensemble des entreprises et des entités publiques au sein du périmètre convenu du processus de rapportage ITIE ont divulgué les informations requises. Les éventuels écarts et lacunes dans la déclaration à l’Administrateur Indépendant devront être divulgués dans le Rapport ITIE, et inclure le nom des entités qui ont manqué de se conformer aux procédures convenues, ainsi qu’une évaluation de la question de savoir s’il est probable que cela ait eu un impact important sur l’exhaustivité du rapport.

Conformément à l’Exigence n° 5.2 (a), le Groupe multipartite devra préciser la distinction entre les transferts infranationaux et les paiements infranationaux directs des entreprises d’État avant la collecte des données. Le Groupe multipartite devra veiller à ce que le Rapport ITIE fasse état de la formule de partage des revenus qui est employée pour calculer les transferts aux aimags et aux soums individuels, et qu’il divulgue tous écarts entre les transferts infranationaux budgétisés et exécutés.
Conformément à l’Exigence n° 6.1 (a), le Groupe multipartite devra convenir d’une distinction claire entre les dépenses sociales obligatoires et volontaires avant la collecte des données. Lorsque les dépenses sociales obligatoires sont fournies en nature, le Groupe multipartite devra veiller à ce que la nature et la valeur présumée de telles transactions en nature soient divulguées. Lorsque les bénéficiaires des dépenses sociales obligatoires sont un tiers, c.-à-d. qu’ils ne sont pas une entité publique, le Groupe multipartite devra veiller à ce que le nom et la fonction du bénéficiaire soient divulgués.
Conformément aux Exigences n° 7.4 (a.iii), 7.4 (a.iv) et 7.4 (b), dans le cadre des préparatifs de son prochain rapport annuel d’avancement, le Groupe multipartite devra mener une évaluation du suivi des recommandations de l’ITIE et de l’impact de la mise en œuvre en se fondant sur des consultations organisées avec un large éventail de parties prenantes.

Nous encourageons le Groupe multipartite à considérer les autres recommandations énoncées dans le rapport du Validateur et à documenter ses réponses à ces recommandations dans le prochain rapport annuel d’avancement.

[1] Par exemple, la norme ISA 505 relative aux confirmations externes ; la norme ISA 530 relative aux échantillonnages d’audit ; la norme ISA 500 relative aux preuves d’audit ; la norme ISRS 4400 relative à l’engagement d’exécution des procédures convenues concernant les informations financières et la norme 4410 relative aux engagements en matière de compilation.

Assessment of EITI requirements

Not met
Partly met
Mostly met
Fully met
Exceeded

Scorecard by requirement View more	Assessment View more
Overall Progress
MSG oversight
1.1Government engagement
There are regular, public statements of support from the government. A senior individual has been appointed to lead on the implementation of the EITI, and senior government officials are represented on the MSWG and National Council. Government has provided funding to implementation. However, the lack of full government participation in outreach and dissemination events and the recurrent gaps in funding for EITI implementation are a concern.
1.2Company engagement
Companies are actively and effectively engaged in the design, implementation, monitoring and evaluation of the EITI process. Industry representatives are taking part in outreach and efforts to promote public debate especially on regional level. The Minerals Law and model Production-Sharing Contract provide an enabling environment for company participation in the EITI and there do not appear to be any legal obstacles preventing company participation.
1.3Civil society engagement
Civil society are fully, actively and effectively engaged in the design, implementation, monitoring and evaluation of the EITI process. Stakeholders are taking part in outreach and efforts to promote public debate especially on regional level. There is an enabling environment for civil society participation in the EITI.
1.4MSG governance
The MSWG has been formed and includes self-appointed representatives from each stakeholder group with no suggestion of interference or coercion. Although the mechanism for civil society nominations on the MSWG restricts selection of members outside the PWYP and MECC coalitions, there is no evidence that non-member NGOs that would have liked to participate have been constrained from doing so. The ToR for the MSWG addresses the requirements of the EITI Standard, but stakeholders have highlighted certain deviations in practice, particularly related to voting. Certain MSWG decisions appear to be passed despite objections of one of the stakeholder groups, for instance in relation to data quality assurance procedures. Attendance of MSWG members is also inconsistent, with delegation of attendance to different representatives being common. these weaknesses have affected EITI implementation and contributed to inconsistent multi-stakeholder oversight of the technical aspects of EITI reporting, in particular with respect to data quality.
1.5Work plan
The MSWG has been formed and includes self-appointed representatives from each stakeholder group with no suggestion of interference or coercion. Although the mechanism for civil society nominations on the MSWG restricts selection of members outside the PWYP and MECC coalitions, there is no evidence that non-member NGOs that would have liked to participate have been constrained from doing so. The ToR for the MSWG addresses the requirements of the EITI Standard, but stakeholders have highlighted certain deviations in practice, particularly related to voting. Certain MSWG decisions appear to be passed despite objections of one of the stakeholder groups, for instance in relation to data quality assurance procedures. Attendance of MSWG members is also inconsistent, with delegation of attendance to different representatives being common. these weaknesses have affected EITI implementation and contributed to inconsistent multi-stakeholder oversight of the technical aspects of EITI reporting, in particular with respect to data quality.
Licenses and contracts
2.2License allocations
While the 2014 EITI Report provides some useful information on license awards and transfers, the exact numbers of licenses that were allocated or transferred remains unclear. The report also fails to disclose whether there were any deviations from the license allocation procedures.
2.3License register
Most aspects of 2.3 are addressed in the 2014 EITI Report and/or are publicly available through the MRAM cadastre and the eReporting system. However information on dates of application is not available for mining licenses. In the oil and gas sector, there is no information on dates of application, commodities produced and license coordinates.
2.4Policy on contract disclosure
The 2014 EITI Report clarifies government contract disclosure policy and provides a review of actual disclosure practice. There has been follow up by the MSWG to develop a contracts portal, amend the model oil and gas PSAs to remove confidentiality clauses and to disclose all PSAs.
2.1Legal framework
The 2014 EITI Report address the relevant laws, regulations and fiscal regime.
2.5Beneficial ownership	Not assessed
The MSWG has considered beneficial ownership disclosure in detail at several MSWG meetings and has conducted initial work on disclosure of legal ownership information (which includes some beneficial ownership disclosures) in the 2013 and 2014 EITI Reports.
2.6State participation
The 2014 EITI Report lists 21 extractives companies in which the state holds majority equity, some of the rules and practices governing financial transfers between government and SOEs and some details of loans and loan guarantees. However, the rules and practices related to SOEs’ retained earnings and reinvestment are not described. The report does not clarify any changes in ownership of extractives SOEs or their subsidiaries in 2014 and it remains unclear whether disclosures of loans or loan guarantees are comprehensive.
Monitoring production
3.1Exploration data
The 2014 EITI Report includes a detailed description of the extractive industries, including informal activities, and of significant exploration activities.
3.2Production data
The 2014 EITI Report includes volumes of production in mining and crude oil. While the location of mining production is provided for only some mining licenses, it is possible to reconstitute the location of production using the EITIM data portal.
3.3Export data
The 2014 EITI Report includes volumes of production in mining and crude oil. While the location of mining production is provided for only some mining licenses, it is possible to reconstitute the location of production using the EITIM data portal.
Revenue collection
4.3Barter agreements	Not applicable
The 2014 EITI Report details infrastructure provisions and notes that no barters exist.
4.6Direct subnational payments
The MSWG has considered subnational direct payments, disclosed and reconciled them in the 2014 EITI Report, disaggregated by payment stream. However, there is confusion between SOEs’ “subnational direct payments” and “subnational transfers”.
4.7Disaggregation
While the 2014 EITI Report does not present all data disaggregated by revenue stream and by company, the EITIM data portal provides access to this level of disaggregated information.
4.9Data quality
The MSWG has never undertaken a review of auditing practices prior to agreeing quality assurance procedures. Issues of data quality assurance (for both companies and government) are significant in 2014 EITI Report. While the eReporting system used for the 2014 EITI Report has addressed concerns over the confidentiality of EITI financial information pre-reconciliation, it does not appear to have resolved data quality assurance challenges. While the 2014 EITI Report provides overview of quality assurances, the materiality of omissions by reporting companies and government entities is not assessed.
4.1Comprehensiveness
The MSWG has agreed a definition of materiality and materiality thresholds. Although the IA does not provide an assessment of the comprehensiveness of the 2014 EITI Report, it is possible for readers to assess the materiality of omissions and reach conclusions about the overall comprehensiveness of the EITI Report.
4.2In-kind revenues	Not applicable
The 2014 EITI Report states that the two producing oil and gas PSA operators commercialise the state’s share of in-kind revenues (Profit Oil). There are no in-kind revenues in mining. The value of cash proceeds from the sale of the state’s Profit Oil is provided.
4.4Transportation revenues
The MSWG has considered whether government receives transportation revenues in the mining sector and disclosed revenues collected by Erdenes Mongol, even if a materiality threshold for such revenues is not explicit (it is only implied as 0). The MSWG does not seem to have considered the existence of transportation revenues in oil and gas however although we understand that no SOEs (under the EITI Standard’s definition) collected transportation revenues.
4.5SOE transactions
The MSWG has considered the transactions between SOEs and government and disclosed dividends from the 21 SOEs operating in the extractive industries. While the 2014 EITI Report includes SOEs’ payments to subnational government, there is confusion between “subnational direct payments” and “subnational transfers”.
4.8Data timeliness
The eReporting system has had a significant impact on timeliness of reporting and reconciliation of payments now takes place within 12 months of the end of the fiscal year under review.
Revenue allocation
5.1Distribution of revenues
The 2014 EITI Report discloses how revenues are allocated.
5.2Subnational transfers
The general formula for calculating subnational transfers is disclosed in the 2014 EITI Report, although the formula for calculating transfers to individual aimags and soums is not provided. Discrepancies between actual and calculated transfers are not disclosed.
5.3Revenue management and expenditures	Not assessed
The 2014 EITI Report discloses the management of earmarked revenues.
Socio-economic contribution
6.1Mandatory social expenditures
Although the MSWG has considered social expenditures in detail and disclosed these in the 2013 and 2014 EITI Reports, the distinction between mandatory and voluntary social expenditures seems to have been made by reporting entities themselves. The comprehensiveness of disclosures of mandatory social expenditures is unclear. The nature and basis for reporting in-kind expenditures is not described. No details on the identity of non-governmental recipients are provided.
6.2Quasi-fiscal expenditures
The 2014 EITI Report provides details of only one SOE’s quasi-fiscal expenditures, but the comprehensiveness of assessments of quasi-fiscal expenditures is unclear. There also appears to be confusion about the classification of a number of SOEs’ “payments to subnational governments”. The MSWG does not appear to have considered whether such expenditures exist, despite the widespread knowledge of subsidised state-owned coal sales to power plants.
6.3Economic contribution
The 2014 EITI Report expands on previous EITI Reports’ description of the contribution to the economy. It includes, in absolute and relative terms, the size of the extractive industries, their contribution to government revenue, exports and employment.
Outcomes and impact
7.2Data accessibility	Not assessed
EITI data is accessible, references international classifications, machine-readable and actively disseminated through the eReporting website.
7.4Outcomes and impact of implementation
The MSWG has produced annual progress reports documenting progress and outcomes of implementation, although not tracking its impact. It appears that only one of the three stakeholder groups provided input to the 2015 annual activity report. Further work on assessing impact is needed and stakeholder engagement in developing the annual progress report should be strengthened.
7.1Public debate
The MSWG has sought to ensure the EITI Report is comprehensible, accessible and actively promoted, particularly through aimag and soum level reports. EITI information has generated public debate, particularly at the subnational level.
7.3Follow up on recommendations
Recommendations of EITI Reports are followed up on by the MSWG, even if they are not consistently implemented.