Dispositions relatives aux infrastructures et accords de troc

Les pays riches en ressources naturelles dont l’accès aux capitaux et au crédit est limité, mais dont les besoins en infrastructures sont importants peuvent négocier des « accords intégrés » pour construire des infrastructures en échange de ressources naturelles. Dans le cadre de ces accords, l’État peut s’engager à céder des droits d’exploration ou de production de pétrole, de gaz et de minéraux ; l’accès à des ressources foncières, énergétiques et hydriques ; ou la livraison future de matières premières extractives. En contrepartie, l’investisseur accorde des prêts, fournit des subventions ou réalise des travaux d’infrastructures tels que des chemins de fer, des routes, des ports, des centrales électriques, des écoles ou des hôpitaux.

Ces accords sont souvent appelés des « dispositions relatives aux infrastructures », des « accords de troc », des « infrastructures financées par des ressources » ou des « prêts adossés à des ressources ». Ils peuvent impliquer des accords complexes et multipartites entre des gouvernements, des entreprises d’État et des entreprises privées. Les transferts de valeur et les conditions contractuelles sont souvent opaques, ce qui les rend difficiles à contrôler et les expose à la corruption. Dans certains pays, ces accords représentent une part importante des recettes extractives et peuvent affecter la viabilité de la dette et fausser les prévisions de recettes gouvernementales, en particulier lors de baisses des prix des matières premières.

Des contrats de type troc mal conçus ou non transparents peuvent masquer la valeur des droits accordés et nuire à la redevabilité. Ces risques sont accrus lorsque le pouvoir discrétionnaire de négocier et d’évaluer les conditions de ces accords est largement concentré sans supervision adéquate. Ils peuvent également poser des risques financiers et de gouvernance, en particulier lorsque les conditions de remboursement ne sont pas claires ou lorsque la supervision des processus de passation de marchés d’infrastructures est insuffisante. ¹

L’Exigence 4.3 de la Norme ITIE exige que, lorsqu’ils sont significatifs, les dispositions relatives aux infrastructures et les accords de troc soient divulgués avec un niveau de détail et de transparence comparable à celui des autres paiements et flux de revenus inclus dans la déclaration ITIE. L’objectif est de permettre au public de comprendre ces accords, y compris les prêts adossés à des ressources, et de faciliter une comparaison avec les accords conventionnels.

La présente note fournit des orientations aux groupes multipartites (GMP) sur la manière de rendre compte de ces transactions dans le cadre de la mise en œuvre de l’ITIE, présente quelques exemples émanant de pays de mise en œuvre et décrit les possibilités quant au renforcement de la diffusion et de l’utilisation des données.

Le groupe multipartite doit convenir d’une définition qui tient compte du contexte national et respecte la Norme ITIE. L’Exigence 4.3 définit les dispositions relatives aux infrastructures et les accords de troc comme « [des] accords ou [des] ensembles d’accords impliquant la mise à disposition de biens et de services (y compris des prêts, des subventions et des travaux d’infrastructure), en échange total ou partiel de concessions pour l’exploitation ou la production pétrolière, gazière ou minière, ou pour la livraison physique de telles matières premières ».

La définition doit clairement distinguer ces accords de ceux qui n’impliquent pas un tel échange, et doit explicitement couvrir les prêts adossés à des ressources, conformément à la définition donnée par le Fonds monétaire international (FMI) du financement souverain garanti, dans le cadre duquel les pays accèdent à des financements en échange de revenus futurs provenant de leurs industries extractives ou avec ces revenus comme garantie. ²

Types usuels d’accords :

• Infrastructures contre droits d’extraction : Un investisseur construit des infrastructures en échange de licences ou de contrats de prospection, d’exploration ou de production, souvent en lieu et place de paiements financiers tels que des primes de signature. Un critère clé consiste à déterminer si la licence d’extraction aurait été accordée en l’absence de la disposition relative à la construction d’infrastructures destinées à l’accès de tiers.
• Infrastructures contre livraison future de matières premières : Un investisseur construit des infrastructures en échange de livraisons futures de pétrole, de gaz ou de minéraux, ou du produit de leur vente (par exemple, une entreprise pétrolière et gazière finance, construit et transfère une centrale électrique au gouvernement en échange de livraisons de pétrole brut en nature). Ces accords diffèrent  des infrastructures mise en place par l’entreprise dans le cadre de ses propres opérations, même si ces infrastructures peuvent être utilisées à d’autres fins (par ex., routes, ports ou centrales énergétiques).
• Prêts contre livraison future de matières premières : Un prêteur accorde des prêts souverains, des préfinancements ou des prêts adossés à des ressources en échange de la livraison future de matières premières. Ce type de prêt doit être consacré à des investissements externes à la concession, ce qui signifie qu’ils ne contribuent pas au financement du projet ni au capital propre. ³
• Échanges de matières premières contre matières premières : L’État échange des recettes en nature de pétrole, de gaz ou de minéraux contre d’autres matières premières, telles que des produits raffinés ou des matériaux transformés.
• Les accords qui ne sont généralement pas couverts par l’Exigence 4.3 comprennent l’amortissement des investissements en infrastructures par le biais de futurs passifs fiscaux, ou le recouvrement des coûts des infrastructures dans le cadre de contrats de partage de production, car ceux-ci n’impliquent pas d’échange de droits d’extraction ou de matières premières. 

Les accords qui ne sont généralement pas couverts par l’Exigence 4.3 comprennent l’amortissement des investissements en infrastructures par le biais de futurs passifs fiscaux, ou le recouvrement des coûts des infrastructures dans le cadre de contrats de partage de production, car ceux-ci n’impliquent pas d’échange de droits d’extraction ou de matières premières. 

Lors de la définition du périmètre du rapportage ITIE, le groupe multipartite doit déterminer si le gouvernement ou les entités liées au gouvernement (notamment les entreprises d’État) ont conclu des accords qui satisfont à la définition convenue des dispositions relatives aux infrastructures et des accords de troc.

Le groupe multipartite peut confier cette tâche à un groupe de travail technique, au secrétariat national ou à un consultant externe. Ce travail doit s’appuyer sur des sources accessibles au public et sur des consultations avec le gouvernement, les entreprises et la société civile. Les conclusions doivent être documentées, par exemple dans les procès-verbaux des réunions du groupe multipartite ou dans un rapport de cadrage.

L’Exigence 2.4 prévoit que les pays de mise en œuvre doivent divulguer tous les contrats et toutes les licences qui ont été accordés, conclus ou modifiés à compter du 1er janvier 2021. Le groupe multipartite peut souhaiter vérifier si ces divulgations sont pertinentes dans le contexte d’une disposition relative à des infrastructures ou d’un accord de troc.

Lorsque le groupe multipartite a déterminé que des dispositions relatives à des infrastructures et des accords de troc sont significatifs, il doit s’assurer que ces accords sont pleinement compris et divulgués dans la déclaration ITIE. 

Pour chaque accord ou ensemble d’accords, le groupe multipartite doit préciser les :

• Conditions des accords et des contrats : obtenir l’accès aux conditions clés et les divulguer publiquement, telles que le calendrier, les ressources engagées par l’État, la valeur du flux d’avantages compensatoires (par exemple, les travaux d’infrastructure), les taux d’intérêts et les modalités de remboursement des prêts concernés.
  
  Lorsque des contrats ne sont pas disponible au public, veiller à ce que le gouvernement et les parties concernées par l’accord fournissent un résumé des principales conditions.
• Parties concernées : cartographier les entités responsables de la négociation, de la mise en œuvre et du suivi des accords. Cela peut inclure des coentreprises, des entreprises d’État, des agences gouvernementales, des institutions financières et les sociétés responsables de la construction des infrastructures.
• Ressources engagées par le gouvernement : déterminer les ressources engagées dans le cadre de l’accord, qui peuvent inclure des licences d’exploration et de production, des exonérations fiscales, des programmes de remboursement de prêts et des garanties de prêts.
• Engagements de la contrepartie : clarifier les engagements pris par la contrepartie, tels que les projets d’infrastructure, les investissements, les primes de signature et autres flux d’avantages.
• Mécanismes de suivi des transferts de valeur et des avantages : déterminer la manière dont les transferts de valeur en cours et la fourniture des avantages convenus sont contrôlés.

Au-delà de la Norme ITIE : mesure et atténuation des risques de remboursement 

Le groupe multipartite pourrait envisager de divulguer si les paiements débutent dès que l’actif extractif devient opérationnel, ou seulement après le recouvrement de l’investissement initial et la génération de bénéfices par l’actif. Cette distinction influe sur la manière dont les risques sont partagés entre l’emprunteur et le prêteur, en particulier si le projet est retardé.

Lorsque des dispositions relatives à des infrastructures et des accords de troc sont significatifs, le groupe multipartite doit mettre en place un processus de rapportage garantissant une transparence comparable aux autres paiements et flux de revenus. Dans le cadre de la détermination du périmètre, le groupe multipartite peut souhaiter se référer à l’Exigence 4.1.b de la Norme ITIE concernant la matérialité.

Lors de la conception des formulaires de déclaration, le groupe multipartite pourrait envisager d’inclure :

• Champs des accords : une liste des projets dans lesquels l’extraction de pétrole, de gaz ou de minéraux dépend d’une disposition relative à des infrastructures publiques ou d’autres accords de troc ; et/ou une liste des accords dans lesquels les prêts, les subventions ou la fourniture de matières premières extractives dépend de livraisons de matières premières (ou du produit de leur vente).
• Parties concernées : les noms et rôles de toutes les entités parties aux accords. ⁴
• Conditions clés : description des conditions clés, y compris les ressources engagées par le gouvernement et les entreprises. ⁵
• État d’avancement de la mise en œuvre : aperçu des progrès, y compris les renégociations éventuelles et la manière dont elles ont modifié les conditions. ⁶
• Divulgations financières : déclarations des entreprises et des agences gouvernementales concernées sur la valeur impliquée, transférée et restant à payer pendant la période de rapportage.
• Informations supplémentaires : tout autre détail convenu par le groupe multipartite concernant la mise en œuvre des accords.
• Évaluations indépendantes (lorsqu’elles sont disponibles) : évaluations par des experts indépendants de la valeur engagée, transférée et restante au titre de clauses spécifiques des accords.

Le groupe multipartite doit s’assurer que les informations divulguées sur les dispositions relatives à des infrastructures et les accords de troc sont évaluées en termes d’exhaustivité et de fiabilité, conformément à l’Exigence 4.9 de la Norme ITIE.

Ce faisant, le groupe multipartite pourrait :

• Examiner les pratiques existantes en matière d’audit et d’assurance pour les sources de données utilisées.
• Approuver des recommandations visant à renforcer davantage la transparence et la redevabilité dans la gouvernance de ces accords.
• Lorsque les informations sont incomplètes ou peu fiables, convenir de mesures visant à garantir la qualité des données. Il peut s’agir notamment de rapprocher les informations divulguées par les différentes parties avec les transactions et/ou de se référer aux déclarations financières auditées relatives à ces accords.

Au-delà de la Norme ITIE : audit des transactions liées aux prêts

En cas de préoccupations concernant la supervision ou la qualité, le groupe multipartite pourrait évaluer si des audits ont été réalisés et passer en revue les pratiques comptables appliquées à l’accord. La création d’un compte unique pour gérer les fonds liés à ces accords peut faciliter le suivi et l’audit des transactions. Si ce compte est établi sous la forme d’un véhicule a usage spécifique ou d’un compte séquestre dans une juridiction dotée de règles solides en matière de transparence fiscale, cela peut renforcer davantage la transparence et la redevabilité. 

• ITIE (2023). Note d’orientation : prêts adossés à des ressources.
• Natural Resource Governance Institute (2020). Prêts adossés à des ressources : pièges et potentiel.   
• FMI (2020). Collateralized transactions: Key considerations for public lenders and borrowers (Transactions garanties : considérations clés pour les prêteurs et emprunteurs publics).
• Institute of International Finance (2019). Voluntary principles for debt transparency (Principes volontaires pour la transparence de la dette).
• Banque mondiale (2014). Infrastructures financées par des ressources naturelles : examen d’un nouveau mode de financement des infrastructures.