Le Secrétariat accueille favorablement les efforts de MSI Integrity visant à mettre l'accent sur la gouvernance des Groupes multipartites et examiner en détail les pratiques de beaucoup d'entre eux dans leur rapport, Le consensus : un équilibre fragile - Évaluer la gouvernance des Groupes multipartites de l'Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives.
Résumé de la réponse.
Dans chacun des 48 pays appliquant l'ITIE, il y a un Groupe multipartite ou une commission nationale de mise en oeuvre de l'ITIE. Ces Groupes multipartites doivent comprendre des représentants du gouvernement, des entreprises et de la société civile. Plus de 1 000 personnes siègent dans les Groupes multipartites. En accord avec la Norme ITIE, qui définit les exigences minimales auxquelles tous les pays membres de l'ITIE doivent adhérer, les Groupes multipartites sont chargés de superviser la mise en œuvre nationale de l'ITIE. La Norme ITIE établit quelques règles de base sur la façon dont ces Groupes multipartites doivent être régis, en indiquant par exemple que des réunions doivent être organisées avec un préavis suffisant et que chaque Groupe multipartite doit adopter un mandat pour son travail. Des efforts ont été réalisés pour éviter les dispositions détaillées, car beaucoup de conditions détaillées sont de nature à miner la souveraineté nationale.
Le Secrétariat de l'ITIE est en accord avec plusieurs conclusions du rapport de MSI Integrity, notamment sur des sujets tels que la nécessité de mettre fin aux indemnités journalières excessives. En effet, le Secrétariat approuve largement les révélations de MSI Integrity. Toutefois, le Secrétariat met en cause une grande partie des conclusions et des recommandations. Chaque condition globale sur la façon dont ces groupes devraient se gouverner eux-mêmes se justifie peut-être individuellement, mais prises ensemble elles peuvent créer une avalanche d'exigences portant sensiblement atteinte à la souveraineté, et s'avérer au final préjudiciables à l'efficacité des Groupes multipartites.
Le Secrétariat international de l'ITIE accueille avec satisfaction ce rapport et ses conclusions
MSI Integrity souligne un certain nombre de défis dans les systèmes de gouvernance actuels au sein de la famille de l'ITIE et qui nécessitent des efforts supplémentaires. Par exemple, l'exploration approfondie des per diem par ce rapport est judicieuse et importante. L'accent sur la transparence en matière de gouvernance est quelque chose qui nous tient fortement à cœur.
Mais la gouvernance du Groupe multipartite n'est pas une fin en soi.
Cependant, nous craignons que le rapport perde de vue l'objectif final de l'ITIE. Une bonne gouvernance est considérée comme une fin en soi et n'est pas évaluée par rapport à ce qu'elle est censée accomplir. C'est regrettable, non parce que la gouvernance et la procédure n'ont guère d'importance, mais parce que, d'après notre expérience, un cadre institutionnel rigide ne conduit pas nécessairement à de meilleurs résultats. Le rapport met en évidence les faiblesses de la procédure camerounaise, pourtant les rapports ITIE du Cameroun ont grandement contribué à informer le public sur les aspects essentiels du secteur tels que les opérations de la compagnie pétrolière nationale et le cadre juridique du secteur artisanal. Dans d'autres pays de l'ITIE, une gouvernance multipartite beaucoup plus forte a eu peu d'impact sur le renforcement des systèmes d'archivage ou sur l'éclairage du débat public.
Certaines exigences de base en matière de gouvernance sont nécessaires.
De toute évidence, certaines conditions de gouvernance sont nécessaires pour un processus efficace - comme prévu dans l'Exigence n°1 qui oblige chaque Groupe multipartite à prévoir des arrangements pour la nomination et le changement des membres, les décisions, la durée des mandats, la fréquence des réunions, un préavis suffisant pour les réunions, une distribution rapide des documents, la tenue de registres, etc. Cependant, il doit y avoir une place pour l'évolution. Nous sommes donc en désaccord avec la recommandation 1 à la page XIV, indiquant que les Groupes multipartites devraient être tenus d'édicter des procédures complètes de gouvernance interne avant d'amorcer le processus de déclaration. Certes, nous devons encourager les résultats tangibles en plus d'ajuster les arrangements de gouvernance – mais les meubles doivent-ils être parfaitement disposés avant de s'asseoir sur le canapé ? Selon notre expérience, de nombreux Groupes multipartites ont presque cessé de fonctionner, la gouvernance interne et les parties prenantes perdant patience avant même de commencer le processus de déclaration. Le Conseil d'administration de l'ITIE est un bon exemple ; le simple fait de continuer à peaufiner ses systèmes de gouvernance ne signifie pas qu'il n'a pas été en mesure de réaliser des progrès.
Selon notre expérience, la gouvernance multipartite est dynamique. Les relations de pouvoir ne sont pas statiques. L'espace public est généralement ouvert et les citoyens sont sans doute mieux informés par le processus, et non par une condition préalable. Maintes et maintes fois, la société civile dans les pays de mise en oeuvre a apprécié la plate-forme de dialogue que l'ITIE fournit, même dans les cas où un plus large espace pour leurs activités se réduit. La sur-institutionnalisation des systèmes réprime ce dynamisme. En effet, le rapport omet de reconnaître que l'ITIE a été difficile à mettre en place. S'il est important de rester ambitieux, les réalisations de l'ITIE, en particulier pour la société civile, ne doivent pas être considérées comme acquises. Reconnaître à quel point l'ITIE a contribué à élargir l'espace pour la société civile sur une base dynamique est certainement aussi important qu'apprendre une leçon en soulignant les lacunes.
Les exigences mondiales face à la souveraineté nationale.
Accumuler plusieurs exigences strictes peut également miner la souveraineté nationale. Trouver un équilibre entre les exigences mondiales, la souveraineté nationale et l'adaptation s'impose comme un fondement essentiel pour la réussite de l'ITIE. Chaque exigence mondiale peut se justifier, mais prises ensemble elles peuvent créer une avalanche d'exigences qui compromettent sérieusement les efforts et, dans ce cas, la souveraineté. Bien que nous ne saurons jamais combien de pays appliqueraient l'ITIE suivant l'approche de MSI Integrity, il semble raisonnable de reconnaître que suivre l'approche de MSI Integrity pourrait avoir pour conséquence d'empêcher de nombreux pays à s'engager dans la procédure en premier lieu, ou de prendre leurs distances lorsque les exigences apparaissent trop rigides pour divers scénarios. L'ITIE doit rester un processus attrayant pour les pays où il est le plus utile.
Conditions à remplir pour une « gouvernance suffisamment bonne ».
Les arguments ci-dessus ne sont pas censés servir d'excuses pour une mauvaise gouvernance. Aucune excuse ne saurait justifier une mauvaise gouvernance. Néanmoins, les raisons d'une gouvernance faible doivent être comprises. Exiger des systèmes parfaits peut aller à l'encontre des résultats souhaités. Les conditions que l'ITIE cherche à remplir forment ce qui est souvent appelé en théorie du développement : une « gouvernance suffisamment bonne ».
Identifier et promouvoir les bonnes pratiques est plus en accord avec l'esprit de souveraineté nationale sur lequel s'appuie l'ITIE. Plutôt que de contrôler comment les Groupes multipartites mènent leurs travaux (processus), nous préférons assurer un rôle d'assistance pour trouver les meilleures solutions possibles, compte tenu des exigences de la Norme et des restrictions locales (amélioration des résultats). Le Conseil de l'ITIE a récemment approuvé un certain nombre d'outils, notamment un protocole de la société civile, qui renforcera encore la robustesse de validation sur ces questions. D'autres, comme le Code de conduite de l'ITIE récemment adopté, devraient faciliter la responsabilisation mutuelle des membres de Groupes multipartites pour chacune de leurs actions.
Bien que nous soyons en désaccord avec l'importance excessive que le rapport accorde aux approches du sommet à la base dans la gouvernance et la nécessité d'accroître les contrôles, ce rapport nous rappelle à nous tous, au sein de l'ITIE, que la transparence, la responsabilisation et la consultation sont importantes non seulement pour une bonne gouvernance de l'industrie, mais aussi pour la façon dont fonctionne l'ITIE dans chacun des 48 pays qui l'appliquent.
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