Как глобальная пандемия сформировала ресурсный национализм

Адаптировано на основе выступления исполнительного директора ИПДО Марка Робинсона на конференции Investing in African Mining Indaba 2022, посвященной инвестициям в горнодобывающий сектор Африки.

Ресурсный национализм является глобальной проблемой. Подогреваемый политическим мотивом получения максимальной прибыли от природных ресурсов страны, он может принимать различные формы: увеличение причитающейся государству доли добычи, введение налога на сверхприбыль, одностороннее изменение условий контрактов для расширения участия государства в секторе природных ресурсов или прямая национализация.

Ресурсный национализм зачастую является ответом на закономерную серию проблем, ряд которых частично обусловил создание ИПДО в 2003 году: несоответствие ожиданиям, отсутствие прозрачности, волатильность цен на сырьевые товары и суперциклы, которые обещают процветание. Эти проблемы актуальны и сегодня, на этапе выхода из пандемии COVID-19. Граждане хотят знать, какие выгоды получает их страна и местные общины от инвестиций в добывающую промышленность, в особенности в свете финансового и долгового кризисов.

В период с 1960-х по 1980-е годы правительства многих стран сосредоточились на национализации своих добывающих отраслей, чтобы получить более строгий контроль над сектором. Сегодня тенденции изменились: во многих странах проводятся реформы нормативно-правовой базы и налогового режима, пересматриваются условия контрактов и вводятся конституционные положения для законодательного закрепления долей государства и общин в природных ресурсах. Хотя ресурсный национализм нельзя в общем смысле назвать глобальным или региональным явлением, на фоне нынешнего сырьевого бума он, по всей вероятности, усугубится.

Тенденции, которые сегодня проявляются в ресурсном национализме, подчеркивают необходимость тесного регионального сотрудничества и взаимодействия между правительствами стран и различными инициативами.

Нынешняя геополитическая обстановка выявила две формы этого явления, которые можно назвать ресурсным субнационализмом и ресурсным супранационализмом.

Ресурсный субнационализм возникает, когда региональные и местные органы власти в богатых полезными ископаемыми районах требуют перечислять им бóльшую долю прибыли от деятельности добывающих предприятий. В крайних случаях такие требования могут стать причиной конфликта.

Ресурсный супранационализм возникает, когда страны стремятся получить более широкий доступ к ресурсам, дефицитным с точки зрения глобального предложения, таким как критические минеральные ресурсы. Как следствие, может возникнуть конкуренция между могущественными государствами, усиливаемая перебоями в цепочках поставок, которые, например, наблюдаются в результате российской агрессии в Украине.

Тенденции, которые сегодня проявляются в ресурсном национализме, подчеркивают необходимость тесного регионального сотрудничества и взаимодействия между правительствами стран и различными инициативами.

Последствия потенциальных решений

Хотя проблемы в основе складывающейся ситуации являются закономерными, ресурсный национализм не всегда будет подходящим решением для их устранения. Он также вступает в противоречие c целью служения интересам граждан и отвечает ей разве что только в очень краткосрочной перспективе с точки зрения покрытия непредвиденных расходов. Во всяком случае, ресурсный национализм усугубляет риск злоупотребления государственными ресурсами в частных целях, а не в интересах граждан.

Прозрачность может предложить более действенные инструменты для создания четких и реалистичных ожиданий и смягчения реакции на «бумы и спады» в циклах цен на сырьевые товары. Формирование представления о ситуации на всех этапах цепочки создания стоимости в добывающем секторе — от разведки месторождений и вплоть до отслеживания доходов и целей, на которые они расходуются, — это насущный хлеб ИПДО. Предоставляя открытый доступ к информации о доходах, правительства и компании расширяют свои возможности для демонстрации того, как эти доходы трансформируются в расходы на цели развития, которые несут выгоду гражданам. На субнациональном уровне прозрачность также способствует лучшему пониманию того, как доходы поступают на региональный уровень или местным общинам.

Публикация контрактов и финансовых условий в соответствии с требованиями к отчетности ИПДО подкрепляет борьбу с ресурсным национализмом, помогая противодействовать популистским интерпретациям несправедливых контрактных или финансовых условий. Так, в Гайане, где строились различные предположения об условиях контрактов на прибыльные нефтяные проекты, публикация этой информации новым правительством помогла развеять недоверие.

Формирование культуры доверия

Возможности сформировать культуру доверия существуют, однако необходимо действовать обдуманно, чтобы создать общую фактологическую базу и безопасное пространство для диалога. Даже в ЮАР, где добывающая промышленность высоко развита, действуют эффективные институты и налажены прозрачные бюджетные процессы, считается, что компании и правительство могут предпринять дополнительные шаги и публиковать информацию об инвестициях в социальную сферу, чтобы удовлетворить ожидания местного населения. В таких обстоятельствах ИПДО выступает одним из инструментов реалистичной оценки действительного получения местными общинами выгод от природных ресурсов — либо путем перечисления средств от центрального правительства местным органам власти, либо в форме инвестиций компаний в социальную сферу.

Сбор, проверка и размещение в открытом доступе данных и информации должны стать частью коллективных усилий по укреплению доверия.

Несоответствие ожиданиям усиливает недоверие, что еще больше сужает возможности для диалога. Сбор, проверка и размещение в открытом доступе данных и информации должны стать частью коллективных усилий по укреплению доверия. Внедряя ИПДО, страны получают возможность институционализировать совместный многосторонний подход. В некоторых внедряющих ИПДО странах многосторонние группы заинтересованных сторон представляют собой единственную платформу, где правительство, компании и гражданское общество встречаются на равных, чтобы обсуждать административные реформы добывающего сектора.