Три направления, где прозрачность в добывающем секторе может помочь странам справиться с тройным кризисом

Страны, которые в значительной степени полагаются на доходы от нефтегазовой и горнодобывающей отраслей, испытывают тройной кризис. В этой статье я расскажу о трех направлениях, где прозрачность может помочь удержать ответственность в управлении сектором на достигнутом уровне в эти непростые времена.

В богатых природными ресурсами странах пандемия COVID-19 сопровождается тройным кризисом. Во-первых, создается колоссальная нагрузка на системы здравоохранения, пока страны пытаются сдерживать распространение вируса по всему миру. Во-вторых, в результате обвала цен на нефть резко снизилась прибыльность нефтедобычи и последовало резкое сокращение инвестиций и сворачивание разведочных работ. В-третьих, замедление мировой экономики выступает причиной снижения спроса на нефть, газ и другие полезные ископаемые и, как следствия, колебания цен. Все эти факторы влекут серьезные последствия для государственного бюджета стран: государственные доходы стремительно сокращаются, тогда как расходы резко возрастают.

Многие наблюдатели опасаются, что приверженность обязательствам по совершенствованию основ управления будет ослабевать на фоне и в период восстановления после глобального кризиса здравоохранения и экономического кризиса. Растет обеспокоенность по поводу жестких мер, принимаемых правительствами стран, а также сужения пространства для деятельности гражданского общества, которое ведет к снижению подотчетности. Кроме того, усиливаются опасения в связи с ростом коррупционных рисков вследствие ослабления внимания со стороны надзорных органов и расширения пространства для теневых сделок. Также существуют опасения по поводу снижения уровня прозрачности, учитывая возможное ослабление приверженности принципам открытости и публикации данных ввиду появления других приоритетов.

Миссия ИПДО заключается в повышении прозрачности в нефтегазовом и горнодобывающем секторе. Стандарт ИПДО 2019 устанавливает общий набор требований к отчетности для всех 53 стран — участниц ИПДО. Правительство и компании в каждой стране обеспечивают соблюдение этих положений, которые устанавливают высокую планку в отчетности и обладают потенциалом кардинально изменить подходы к управлению добывающим сектором. Однако достигнутые успехи находятся под угрозой, поскольку правительства и компании вынуждены уделять приоритетное внимание возврату инвестиций в условиях экономического спада. Эти меры не должны сводить на нет все усилия по обеспечению долгосрочных выгод за счет добычи природных ресурсов для граждан в ресурсозависимых странах.

Надежные данные о доходах от добывающего сектора, объемах добычи, экспорте и занятости помогут правительствам стран принимать взвешенные политические решения и более обоснованно подходить к урегулированию кризиса. Кроме того, по крайней мере три из недавно введенных в Стандарт ИПДО положений предоставляют правительствам, компаниям и организациям гражданского общества возможности сохранить прогресс, достигнутый в области обеспечения прозрачности и противостоять коррупционным рискам в эти непростые времена.

Читаем между строк: прозрачность контрактов

Правительства и компании, принявшие на себя обязательства по публикации контрактов в соответствии со Стандартом ИПДО, предлагают заинтересованным сторонам информацию, способствующую пониманию и контролю за соблюдением условий, обязательств и платежей в связи с добывающими проектами, которые осуществляются в их странах. Раскрытие условий контрактов упрощает их сравнение, тщательный анализ и обеспечение исполнения.

Приняв на себя обязательства по раскрытию информации о контрактах, например, путем вступления в Сообщество прозрачности контрактов ИПДО, правительства получают средства для защиты интересов граждан и создания однородной конкурентной среды для инвестиций, которые принесут выгоду богатым ресурсами странам в долгосрочной перспективе.

Однако в условиях нынешнего экономического кризиса ограниченность инвестиционного капитала и страх перед дефицитом бюджета могут вынудить правительства заключать соглашения о добыче на менее выгодных условиях или с противоречивыми положениями. Добродетельный цикл, когда раскрытие информации о контрактах способствует общественному контролю, обусловливает более эффективный надзор и обеспечивает исполнение закрепленных в них условий, может прерваться ввиду обсуждения невыгодных условий и сужения обязательств по раскрытию контрактов. Такая ситуация может подорвать преобразующий потенциал этого нового требования и формирующуюся передовую практику.

Подкрепленный данными диалог о вкладе добывающего сектора в экономику страны играет ключевую роль в разработке обоснованной политики, особенно в период кризиса, который наблюдается в настоящее время. Знание условий контрактов на добычу может послужить основой для открытого обсуждения доходов, получаемых от добывающего сектора, и способствовать углублению понимания возможностей по внесению изменений в контрактные обязательства. В тех случаях, когда применяются положения о форс-мажоре, знание условий существующих контрактов имеет первостепенное значение для обеспечения подотчетности.

Прозрачность контрактов становится нормой, и мы надеемся, что внедряющие ИПДО страны поддержат этот критерий, который вступит в силу в январе 2021 года. На сегодняшний день 34 страны ИПДО раскрыли информацию по крайней мере о части контрактов, тогда как 16 компаний публично взяли на себя обязательство следовать принципам прозрачности контрактов. Десять лет назад только в девяти странах — участницах ИПДО действовали законы, касающиеся прозрачности контрактов. На сегодняшний день такое законодательство принято в 24 странах. Даже в трудные времена существует потенциал для дальнейшего развития в этом направлении.

Стимулируем торговлю: прозрачность в сфере торговли сырьевыми товарами

Второе новое требование ИПДО касается прозрачности в сфере торговли сырьевыми товарами. Более половины доходов на сумму 2,5 трлн долларов США, раскрытых странами ИПДО, приходятся на продажу государственной доли нефти, газа и других полезных ископаемых торговым компаниям. В условиях, когда цены на сырьевые товары падают, сделки между торговыми компаниями и государственными предприятиями (ГП) открывают лазейки для коррупции.

Прозрачность в сфере торговли сырьевыми товарами особенно актуальна в условиях колебания цен на сырьевых рынках, которые наблюдаются в последние месяцы. Обвал цен на нефть и рост расходов на хранение могут побудить страны к заключению поспешных краткосрочных сделок, которые способны поставить под угрозу долгосрочные национальные интересы. Этот риск наиболее очевиден для государственных предприятий, деятельность которых не всегда подлежит общественному контролю, в результате чего политически значимые лица получают возможность преследовать краткосрочные выгоды в ущерб общественному благу.

Кроме того, предлагаемые правительством пакеты мер для стимулирования и восстановления экономики открывают дорогу новым технологиям и упрощают переход к низкоуглеродной экономике. Чтобы закупки полезных ископаемых, критически важных для энергетического перехода, также способствовали устойчивому развитию богатых природными ресурсами стран, необходимы более строгие стандарты прозрачности и международное сотрудничество.

Пока прозрачность в сфере торговли сырьевыми товарами все еще находится в зачаточном состоянии, публикация данных о сырьевых сделках может смягчить вышеописанные риски. В соответствии со Стандартом ИПДО государственные предприятия и другие государственные ведомства, отвечающие за сбыт государственной доли нефти, газа и других полезных ископаемых, обязаны полностью раскрывать информацию о полученных в результате таких сделок доходах. Как правило, это означает раскрытие государственными предприятиями сведений об объемах сбытого сырья и полученных доходах с разбивкой по покупателям.

Переходим на местный уровень: прозрачность в распределении доходов

Третье положение, имеющее особое значение в сложившихся обстоятельствах, касается перечисления доли доходов на субнациональный уровень. Стандарт ИПДО содержит требование о раскрытии информации о существенных перечислениях средств между национальными и субнациональными органами власти, если это предусмотрено конституцией страны, законом или иным механизмом распределения доходов.

В таких странах, как Гана, Филиппины и Колумбия, действуют положения, предусматривающие перечисление значительной доли доходов от добывающего сектора органам власти на субнациональном уровне. Отчетность ИПДО показывает, получают ли местные общины эти средства. Кроме того, раскрытие информации о контрактах предположительно повысит прозрачность переводов средств на субнациональный уровень, поскольку условия контрактов, предусматривающие такие переводы, публикуются в открытом доступе для общественности.

Сокращение доходов от добычи природных ресурсов в условиях тройного кризиса вероятнее всего отрицательно скажется на распределении доходов на субнациональный уровень, в результате чего еще больше возрастет уязвимость и усугубится бедность общин. Доля доходов, перечисляемая на субнациональный уровень, также сократится в связи необходимостью направления ресурсов на удовлетворение неотложных национальных приоритетов, таких как ответные меры на пандемию и связанный кризис здравоохранения. Как следствие, местные общины могут пострадать в результате сокращения расходов. По этой причине крайне важно поддерживать актуальность и прозрачность в этой сфере, с тем чтобы обнаруживать разницу в перечисляемых суммах и стимулировать открытый диалог с гражданским обществом и общинами. 

Прозрачность как спасательный круг

В сложившихся обстоятельствах обостряются риски, угрожающие основам благого управления добывающим сектором. Однако их можно смягчить, если страны ИПДО и поддерживающие компании публично заявят о соблюдении своих обязательств по Стандарту ИПДО. Отчетность ИПДО проливает свет на экономические операции и доходы от добывающего сектора, которые могут быть направлены на удовлетворение приоритетных потребностей в здравоохранении и социальном обеспечении.

Помимо повышения прозрачности, внедрение ИПДО предлагает следующие преимущества:

• Стимулирование общественных дискуссий и доведение до широкой общественности важных фактов, например путем освещения тех или иных вопросов в средствах массовой информации.
• Сбор данных, которые могут послужить основой для фискального моделирования и способствовать принятию обоснованных решений, когда необходимо делать трудный выбор в ухудшающихся условиях.
• Защита пространства для деятельности гражданского общества и обеспечение активной роли гражданского общества, с тем чтобы призывать директивные органы к ответственности за свои действия.

Данные выступают краеугольным камнем в более глубоком понимании экономических последствий тройного кризиса. Однако данные сами по себе не могут помочь смягчить эти последствия. Для того чтобы прозрачность принесла свои плоды, необходимо рассматривать в качестве основы взвешенной и инклюзивной разработки политики.                                                                               

Эта статья основана на материалах лекции Марка Робинсона, проведенной в апреле 2020 года (Институт исследований по проблемам развития при Университете Сассекса).