Выдвижение прозрачности в Сьерра-Леоне на первый план

Новая электронная система государственного управления в Сьерра-Леоне улучшила прозрачность и привела к росту доходов.

«Прозрачное управление горнодобывающей деятельностью» — это, вероятно, не то, что приходит на ум, когда большинство людей думают о Сьерра-Леоне. «Бриллианты» или «конфликт» —более вероятные определения. Однако в последние пять лет правительство Сьерра-Леоне реформировало управление своим горнодобывающим сектором путем внедрения электронной системы горного кадастра. Доходы правительства от этого сектора увеличиваются, регулирование сектора стало более последовательным и эффективным, а заинтересованные стороны теперь имеют доступ к своевременным и точным данным. 

Правительственным учреждениям больше не нужно работать в шахтах. В результате этого мы получили возможность понаблюдать за тем, как государственное управление горнодобывающей промышленностью становится все более эффективным и действенным.
Томас Скурфилд, сопредседатель Целевой группы по налогообложению добывающей промышленности Сьерра-Леоне (EIRTF)

2004 г.: Более 50% добычи алмазов было нелицензированным

Сьерралеонцы знают об опасности добычи природных ресурсов больше, чем большинство других людей. Полезные ископаемые — это основной источник доходов воюющих сторон в гражданской войне, которая закончилась в 2002 году и привела к гибели более 50 000 человек.

Именно поэтому первостепенный приоритет правительства мирного времени — навести порядок в управлении природными ресурсами страны. Это оказалось нелегкой задачей. Сьерра-Леоне богата минеральными ресурсами, однако правительство получало от них незначительные доходы. Золото, бокситы, рутил и железная руда, как известно, имеются здесь в больших количествах, но алмазы до сегодняшнего дня были самым популярным добываемым ископаемым. С 2000 по 2004 год доходы от добычи алмазов быстро восстановились и увеличились в десять раз.

Однако Генеральный секретарь ООН в докладе Совету Безопасности в 2005 году отметил, что «более 50 процентов алмазов добычи остается нелицензированным, и, согласно сообщениям, продолжается осуществление незаконной контрабанды алмазов в значительных объемах»[i], и «выразил озабоченность проблемами, которые сохраняются в сфере мониторинга, возможностей принудительного применения правовых положений, а также регулирования в алмазном секторе».

Добыча природных ресурсов в Сьерра-Леоне ранее считалась заведомо секретной. Однако после недавних улучшений в сфере обеспечения соответствия нормативным требованиям общественность может получать прямой доступ к информации, касающейся соглашений и производства в горнодобывающем секторе, доходов и местоположения всех операторов, ведущих добычу полезных ископаемых.
Питер Бангура, заместитель директора Национального агентства по минералам

Реформирование государственного управления выдачей лицензий на добычу полезных ископаемых

В ноябре 2004 года Министерство шахт и минеральных ресурсов (MMMR) осуществило пилотный проект типа «доказательство концепции» по внедрению электронной системы горного кадастра. Региональное отделение Министерства в Коно внедрило работающую систему лицензирования кустарной добычи полезных ископаемых в конце 2005 года. Эта система помогла предотвратить многочисленные споры относительно участков промышленной и маломасштабной добычи и позволила разрешить некоторые из постоянных разногласий, имеющихся в данном регионе. Региональное отделение в Коно продолжало использование своей административной системы без какой-либо поддержки. Однако Министерство все еще работало по-старому.

В декабре 2009 года парламентом был принят новый закон о шахтах и минералах. В процессе подготовки этого закона был разработан более структурированный процесс лицензирования. Кроме того, в мае 2009 года Фонд увеличения доходов (RDF) и MMMR разработали новый проект по внедрению общенациональной системы управления правами на разработку полезных ископаемых.

До сегодняшнего дня реализовано три этапа этого проекта, а четвертый этап планируется начать в октябре 2015 года.

Ключевым различием между подходом, который был опробован в Коно, и новым подходом, определенным в 2009 году, был акцент на долгосрочное вовлечение заинтересованных сторон и глубокое понимание сложностей, возникающих у государственных служащих, и процедур государственного управления. Самое главное, что проекты сосредоточены на «живом» поэтапном усовершенствовании [ii], ведущимся на протяжении всего периода, пока программное обеспечение поступает без оплаты каких-либо лицензионных платежей.

2009: Внедрение системы

Этап 1 проекта заключался в установке программного обеспечения RDF для создания электронного кадастра управления добычей полезных ископаемых, которое называется «Система управления горным кадастром» (MCAS). Она была установлена во Фритауне и в 2010 году развернута в региональных отделениях, которые осуществляют управлением кустарной добычей полезных ископаемых. Региональный менеджер Коно к тому времени был повышен до уровня директором во многом из-за той помощи, которую он мог оказать благодаря наличию у него старой системы. Группа внесла в систему все заявки на существующие права на добычу полезных ископаемых и внедрила процесс утверждения и выдачи действительных лицензий. Процесс утверждения был разработан для обеспечения выполнения закона и правил.

2010-2012 гг.: увеличение масштаба, подготовка и запуск общедоступного портала

Этап 2 начался в конце 2010 года, и его целью стало укрепление и увеличение масштаба системы, а также обеспечение ее правильного использования. MCAS была расширена для включения в нее вопросов выдачи лицензий экспортерам и дилерам. Широкомасштабное обучение позволило гарантировать способность сотрудников MMMR управлять системой. Все региональные отделения теперь начали использовать систему, и MMMR создало значительный внутренний потенциал для обучения собственных сотрудников и управления ими при использовании системы и соблюдении процедур, установленных законодательством[iii].

Система управления горным кадастром (MCAS) сделала прозрачной и предсказуемой обработку прав на добычу минеральных ресурсов, включая учет доходов и отчетность о них, а также управление данными правами. При помощи онлайн-репозитория правительства Сьерра-Леоне прозрачность достигла нового уровня, заключающегося в предоставлении доступа к информации в MCAS всему миру в режиме почти реального времени.
Юджин Норман, менеджер Офиса горного кадастра в Национальном агентстве по минеральными ресурсам

Для повышения прозрачности прав на разработку минеральных ресурсов доступ к данным также был представлен в безопасном веб-приложении, которым может воспользоваться широкая общественность. Онлайн-репозиторий правительства Сьерра-Леоне (GoSL)[iv] был запущено в январе 2012 года и связан со SLETI, а также веб-сайтом MMMR. Онлайн-репозиторий — это общедоступный интернет-портал, содержащий обзор и подробную и актуальную информацию горнодобывающего сектора в областях промышленной и кустарной добычи полезных ископаемых.

Наконец, для улучшения сотрудничества с правительством заинтересованные стороны создали Рабочую группу по горнодобывающей промышленности, а также Целевую группу по налогообложению добычи полезных ископаемых, которая позже была расширена и стала называться Целевой группой по налогообложению добывающих отраслей (EIRTF)[v]. Проект интеграции доходов от добычи полезных ископаемых (MRIP) обеспечивал поддержку этого процесса, изучая возможность интеграции налоговых и неналоговых данных по всем платежам, касающимся добычи полезных ископаемых, в онлайн-репозиторий GoSL. Эта интеграция позволяет заинтересованным сторонам улучшить собственный анализ данных, предоставляя информацию в одном месте. Она также позволяет повысить эффективность процесса предварительной сверки согласно ИПДО, поскольку сбор данных может быть значительно упрощен.

На требования EIRTF сначала мало обращали внимание, и приходилось бороться с ограниченным пониманием и накапливать опыт процессов совместного использования данных и координации выполнения нормативных требований в рамках структуры правительства. Кроме того, высокопоставленные заинтересованные стороны были готовы играть лишь незначительную роль в этом процессе. Однако эти препятствия были постепенно преодолены благодаря приходу нового поколения должностных лиц в NMA и постоянной поддержке со стороны правительственных партнеров и, в частности, Института зарубежного развития.

Заседание EIRTF, 4 июня 2015 года

2013-2014 гг.: использование системы компиляции данных ИПДО, автоматическая публикация данных

Этап 3 начался в январе 2013 года и привел к переходу системы под руководство недавно созданного Национального агентства по минералам (NMA). После этого основное внимание в ходе проекта начало уделяться тому, чтобы предоставить NMA возможность улучшить учет показателей добычи и управление добычей и платой за право разработки природных ресурсов, а также обеспечить выполнение обладателями лицензий нормативных требований. Агентство в сотрудничестве с Национальной налоговой администрацией (NRA) планировало также включить в базу данных сведения о плате за право разработки минеральных ресурсов и другие данные, связанные с налогами.

Данные из электронного горного кадастра MCAS и таможенной системы были использованы для компилирования данных предварительной сверки ИПДО. Это было сделано RDF для подтверждения концепции, однако с тех пор методология данного процесса была адаптирована в меморандуме о взаимопонимании между NMA и NRA.

С повышением информированности о прозрачности доходов, обусловленной усилиями ИПДО, общественность теперь обращается к онлайн-репозиторию, чтобы получить актуальную информацию, которую также можно найти в отчетах по ИПДО, выпускаемых гораздо позже.

Мина Хорейс, национальный координатор ИПДО в Сьерра-Леоне 

В конце 2014 года была внедрена новая версия MCAS, которая, в частности, предусматривала автоматическую публикацию данных в онлайн-репозитории GoSL, а также обеспечение легкого доступа к исходным данным прямо из программного обеспечения через службу обмена данными (RDx). Эта новая служба данных RDx позволяет сторонним системам запрашивать и получать данные напрямую из репозитория.

2015 год и последующие годы: онлайн-репозиторий GoSL в действии

Сведения о лицензиях и платежах публикуются в онлайн-репозитории, доступ к которому можно получить по адресу sierraleone.revenuesystems.org. Онлайн-репозиторий постоянно находится в актуальном состоянии, поскольку получает данные непосредственно из системы лицензирования и платежей MCAS, используемой Национальным агентством по минералам. У онлайн-репозитория есть более 2000 зарегистрированных пользователей, к числу которых главным образом относятся горнодобывающие компании и инвесторы.

Онлайн-репозиторий Сьерра-Леоне состоит из четырех секторов

  • Промышленная добыча ведется почти 300 компаниями, у которых имеется более 700 лицензий
  • У представителей отрасли кустарной добычи полезных ископаемых имеется 5200 лицензий
  • Экспортеры и дилеры — 1700 записей
  • Лесное хозяйство — 350 лицензий

Если сравнить это с последним отчетом ИПДО Сьерра-Леоне (SLEITI), [vi] то в отчете был представлен существенно меньший объем данных о доходах 25 компаний. В целях проверки данных в отчете SLEITI все-таки выполняет сверку платежей, о которых сообщили компании и правительства. Кроме того, в отчете выявлен ряд недостатков структуры налогообложения, например противоречивые процедуры платежей в адрес местных органов власти. Наконец, в случае предоставления соответствующей информации в докладе, SLEITI раскрывает сведения о владельцах капитала компаний.

Ознакомьтесь ниже со скриншотами онлайн-репозитория:

Скриншоты из онлайн-репозитория с обзором перечня обладателей лицензий и статуса лицензий.

 

Карта из онлайн-репозитория с выделением крупных лицензий.

 

Карта из онлайн-репозитория с выделением действующих лицензий.

 

В онлайн-репозитории на хранении имеется более 700 лицензий на промышленную добычу полезных ископаемых, которые принесли правительству в общей сложности 136 миллионов долларов США с начала их действия в 2010 году.

 

 

Более 5200 лицензий на кустарную добычу полезных ископаемых, содержащихся в онлайн-репозитории, принесли правительству в общей сложности 16 миллионов долларов с момента начала их действия в 2010 году.

Этап 4 планируется начать в октябре 2015 года. В его ходе основное внимание вновь будет уделяться модернизации региональных отделений и улучшению мониторинга цепочки создания стоимости при добыче полезных ископаемых.

Основные результаты этапа 4 будет заключаться в создании системы предоставления данных из региональных отделений в головной офис, улучшении контроля на местах, а также поддержке инспекций и управлении производственными отчетами и расчетами платежей за пользование природными ресурсами. В более широком смысле цель этого этапа — улучшение коммуникаций и обмена информацией между правительством, горнодобывающими компаниями и инвесторами.

Оценка воздействия до сегодняшнего дня

Хотя эффективность новой системы еще не получила всесторонней оценки, заинтересованные стороны уже сообщили о широком спектре преимуществ, в том числе об

  1. увеличении государственных доходов и уменьшении количества просроченных платежей. Система в лучшей степени позволяет обеспечить осуществление компаниями платежей в соответствии с требованиями лицензии. Система горного кадастра включает в себя планировщик оплаты, который заблаговременно предупреждает компании о причитающихся или просроченных платежах и генерирует письма-напоминания и письма о просроченных платежах для их своевременной отправки. В результате этого доходы увеличились в шесть раз: с 23 200 долларов США в 2010 году до 146 800 долларов США в 2015 году, а число просроченных платежей сократилось.
  2. Улучшение отношений с горнодобывающими сообществами.Группа провела обучение во всех регионах для повышения уровня восприятия. Она привлекла к работе горнодобывающее сообщество, чтобы улучшить понимание им государственных процедур и требований, что привело к сокращению числа недоразумений.
  3. Улучшенный мониторинг добывающего сектора. Отчеты в MCAS предоставляют лучшую возможность обзора и анализа данных по производству, оплате и экспорту, тем самым позволяя RDF и NMA лучше понимать сектор. Финансовые условия соглашений о промышленной добыче полезных ископаемых были введены в систему MCAS. В результате этого пользователи системы могут проверить, внесли ли компании все платежи в соответствии с соглашением. Улучшение мониторинга также привело к более точному расчету лицензионных платежей за экспорт железной руды и соответствующему увеличению доходов от такого экспорта. Последствием лучшего соблюдения нормативных требований также стало сокращение спекуляции и увеличение объема инвестиций от серьезных субъектов.
  4. Сокращение времени ожидания для компаний, подающих заявку о выдаче лицензии.Более эффективные процедуры, связанные с административным процессом, сократили время ожидания для клиентов. Большая ясность процессов и меньшая путаница на стороне клиентов и NMA.
  5. Более точные и поддающиеся проверке данные. Система электронного кадастра улучшает проверку данных, что уменьшает количество ошибок. В частности, функция картирования сократила число ошибок, связанных с географической информацией (GIS) и соответственно сделала большее число областей доступными для разведки полезных ископаемых.
  6. Увеличение прозрачности данных.Онлайн-репозиторий позволяет общественности получать доступ к налоговым и неналоговым данным, касающимся добычи полезных ископаемых. Эти данные являются прозрачными и открытыми для контроля. Более 2000 пользователей зарегистрировались в онлайн-репозитории. Последняя версия системы (MCAS 4.0) позволяет осуществлять легкий доступ к необработанным данным прямо из программного обеспечения через службу обмена данными (RDx). Эта новая служба данных RDx дает сторонним системам возможность направлять запросы и получать данные напрямую из репозитория.
  7. Объединение данных о добыче полезных ископаемых с другими данными.Данные о работах по добыче полезных ископаемых в Сьерра-Леоне могут комбинироваться с данными по другим темам. Например, пользователи могут размещать данные о добыче полезных ископаемых на карте страны и объединять их с другими геопространственными данными, такими как на данные о дорожном движении, населении, болезнях или районах с охраняемой окружающей средой.
  8. Значительно улучшились внутриправительственная координация и сотрудничество.Это в значительной степени явилось результатом постепенного усиления внутриправительственной целевой группы EIRT. Способность EIRT объединить усилия заинтересованных сторон из правительства и партнеров правительства для обсуждения и решения на регулярной основе проблемных вопросов увеличивает эффективность и действенность процесса принятия решений правительством.
  9. Более эффективная подготовка отчетов по ИПДО. Наглядная демонстрация эффективности системы — это ее важная роль в подготовке отчета Сьерра-Леоне по ИПДО за 2011 год[vii]. EIRT посредством создания форума, благодаря которому SLEITI и другие заинтересованные стороны из правительства могут опереться на систему и поддержку, оказываемую RDF, смоглf провести успешное обзорное исследование и мероприятие по предварительной сверке данных. При подготовке отчета по ИПДО независимый администратор провел перекрестную cверку данных, представленных государственными органами и компаниями, с данными в онлайн-репозитории. Сьерра-Леоне прошла проверку ИПДО после опубликования настоящего отчета. По итогам проверки ей был присвоен статус страны, соответствующей требованиям ИПДО.
  10. Доступ к более своевременным данным.Онлайн-репозиторий позволяет общественности и гражданскому обществу возможность получить актуальную информацию, которая содержится только лишь в публикуемых гораздо позже отчетах по ИПДО.

Преодоление проблем в ходе совместной работы

Однако еще имеется ряд текущих проблем. Одна из ключевых проблем — это работа с другими государственными органами, у которых пока нет полностью компьютеризированных систем. Данные из этих органов попадают в онлайн-репозиторий не столь своевременно.

Национальное агентство по минералам (NMA) выявило ряд проблем, в том числе продолжающуюся контрабанду драгоценных камней, мошенничество в отношении сертификации Кимберли, неспособность проверить некоторые данные, содержащиеся в счет-фактурах компаний (например, сорта драгоценных камней) и плохой контроль за партиями. В настоящее время у NMA есть лишь ограниченные возможности для того, чтобы заниматься многими из этих областей.

Этот процесс также выявил ряд других проблемных вопросов в управлении правительством своими природными ресурсами. Из-за положения в Законе о таможне, которое требует получения разрешения от плательщика налога, таможенные данные об импорте и экспорте нельзя опубликовать и интегрировать в систему. Кроме того, имеются некоторые юридические препятствия для публикации производственных показателей, а также идут споры о том, какой орган должен взимать штрафы с компаний, если они отказываются платить или соблюдать нормативные правила.

До сегодняшнего дня внутриправительственная целевая группа успешно справлялась с решением этих проблем. Ключевой фактор успеха — это долгосрочное участие партнеров. Оно обеспечило преемственность и хорошие линии связи со старшими заинтересованными сторонами, играющими важную роль в поиске решений.

Выдвижение прозрачности на первый план: раскрытие информации через систему государственного управления вместо вторичной отчетности

Опыт Сьерра-Леоне показывает, что прозрачность, обеспечиваемая непосредственно функциональными административными системами, имеет много преимуществ по сравнению со вторичной отчетностью. Несколько других стран ИПДО двигаются в этом направлении (см. вставку внизу).

Другие страны

Другие страны также предпринимают аналогичные шаги на пути к созданию такой компьютеризованной системы.

Либерия  осуществляет аналогичный проект, а также недавно создала целевую группу по доходам с участием министерства земель, шахт и энергетики, либерийской налоговой службы и министерства финансов. Вскоре они должны подписать соглашение об обмене данными и начать более скоординированную работу на основе анализа опыта Сьерра-Леоне.

Мали  приступила к внедрению аналогичной системы в конце 2014 года, а Гана  занялась внедрением такой системы в апреле 2015 года.

В Норвегии уже некоторое время действует электронная система лицензирования, которая открыта для общественности. Кроме того, в апреле 2015 года Норвегия запустила общедоступный портал, [viii]  охватывающий «все, что вам нужно знать о деятельности в сфере нефти в Норвегии».

 

Этот переход был описан как «учет» или «встраивание» стандарта прозрачности, требуемого согласно стандарту ИПДО, в системы, процессы и повседневную работу государственных министерств и ведомств, а также в корпоративную отчетность.

Хотя усилия по укреплению систем управления государственными финансами приветствуются, ИПДО будет продолжать играть важную роль. Цель процесса ИПДО — проверка данных, в том числе путем анализа адекватности внутренних систем контроля и обеспечения качества. Не все данные, требуемые стандартом ИПДО, доступны в Сьерра-Леоне в обычном порядке. Однако этот проект демонстрирует потенциал для перемещения информации из отчетов ИПДО в повседневно используемые онлайн-системы отчетности.

 

Это исследование конкретной ситуации было подготовлено международным секретариатом ИПДО при содействии Фонда увеличения доходов и Института зарубежного развития и ИПДО Сьерра-Леоне. Для получения дополнительной информации об ИПДО в Сьерра-Леоне посетите http://eiti.org/sierraleone.

 


[iii] В течение второго этапа проекта MCAP ЕС одобрил использование займа, выплаченного горнодобывающей компании Sierra Rutile, для целей наращивания потенциала. Часть этой поддержки была представлена в форме обучения восьми студентов из Сьерра-Леоне в Гане. После обучения они вернулись в страну и были назначены на должности горных инженеров в Министерстве шахт и минеральных ресурсов. По мере ухода в отставку чиновников старшего поколения за этими инженерами закрепляли все больше обязанностей. Сейчас они представляют собой движущую силу перемен в рамках государственной администрации. Все они являются опытными преподавателями по системе MCAS и ее основными пользователями во Фритауне и четырех региональных отделениях.

[v] EIRT состоит из более чем десяти различных государственных органов: Министерство финансов и экономического развития (MoFED), Министерство шахт и минеральных ресурсов (MMMR), Министерство сельского хозяйства, лесного хозяйства и продовольственной безопасности (MAFFS) в лице Отдела лесного хозяйства, Директорат по нефти, NRA, NMA, NMA PMT, SLEITI, RDF, Институт зарубежного развития (ODI) и Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).