Медиа

Дорога с Киева в Париж

Какие последующие шаги по укреплению подходов к внедрению Стандарта ИПДО?

42-е заседание Правления ИПДО состоялось в Киеве, Украине, 27-28 февраля 2019 г. Как ранее широко освещалось, Правление ИПДО пришло к принципиальному согласию по ряду важных уточнений к Стандарту ИПДО. Для согласования окончательных формулировок потребуется дальнейшая работа. Правлению ИПДО также необходимо договориться о том, как эти изменения вступят в силу. В этой статье блога мы поясним суть планируемых изменений, приведем некоторые из ключевых решений и проанализируем последствия для 52 внедряющих стран ИПДО в преддверии 8-й Международной Конференции ИПДО в Париже 18-19 июня. 

Что произошло в Киеве?

Правление ИПДО достигло «принципиального» соглашения по всем 13 предложенным поправкам. Пять из них заслуживают особого внимания:

  1. Прозрачность контрактов. Во многих внедряющих ИПДО странах контракты, подписанные государством и компаниями, содержат финансовые условия, которые определяют размер налога, подлежащего выплате за добычу ресурсов. Эти контракты зачастую являются конфиденциальными, что препятствует проведению информированных общественных дебатов о том, получает ли страна справедливый доход. Стандарт 2013 года стал важной вехой в истории ИПДО, поскольку содержал рекомендацию касательно обеспечения прозрачности условий контрактов и требование о введении однозначной политики в отношении раскрытия условий контрактов, что положило эффективное начало обсуждению этого вопроса на национальном уровне. Большинство внедряющих ИПДО стран приняли меры в направлении публикации контрактов и стимулирования общественных дебатов. В Киеве Правление предприняло следующий шаг и согласовало введение в Стандарт обязательного требования о раскрытии условий всех контрактов, подписанных после 1 января 2021 года. Ожидается, что многосторонние группы заинтересованных сторон (МГЗС) добавят пункт о раскрытии условий контрактов в свои рабочие планы ИПДО. В сочетании с более детальной отчетностью на уровне проектов (вопрос, который также рассматривался в Киеве) это будет способствовать повышению точности анализа данных и проведению информированных общественных дебатов. 
     
  2. Участие государства и операции с сырьевыми товарами. Из общей суммы платежей в нефтегазовой и горнодобывающей промышленности в размере 2,5 трлн долл. США, раскрытых в опубликованных на сегодняшний день отчетах ИПДО, примерно ее половина проходит через национальные нефтяные компании. Правление ИПДО пришло к согласию о необходимости ужесточения требований в отношении раскрытия информации об участии государства, сделках с участием государственных предприятий и квазибюджетных расходах. В сотрудничестве с сырьевыми компаниями также были доработаны требования ИПДО в отношении раскрытия информации о «первой сделке», т. е. доле добычи, причитающейся государству, или других доходах, получаемых в натуральной форме. 
     
  3. Окружающая среда. Воздействие добывающего сектора на окружающую среду является жаркой темой общественных дебатов. В 2017 году в обзоре Международного Секретариата ИПДО отмечалось, что, в ответ на высказанное на местном уровне беспокойство, по крайней мере 28 внедряющих ИПДО стран в той или иной форме включили в отчеты экологические вопросы. Незадолго до заседания в Киеве организации гражданского общества, особенно в Латинской Америке, инициировали продолжительную кампанию, в рамках которой было выдвинуто требование уделять большее внимание воздействию на окружающую среду. Несмотря на всеобщий консенсус в том, что эти вопросы имеют решающее значение, были высказаны опасения, что ИПДО не следует расширять свой мандат в направлениях, где уже заключены другие международные договоры и действуют ответственные национальные органы. Достигнутый в Киеве прагматический компромисс лишний раз подтвердил, что ИПДО следует уделять внимание существенным платежам компаний в пользу государства на цели охраны окружающей среды и поощрять раскрытие контекстуальной информации касательно мониторинга состояния окружающей среды. 
     
  4. Гендерные вопросы. Правление обсудило усилия ИПДО по повышению уровня участия и расширению прав и возможностей женщин с целью обеспечения справедливого управления природными ресурсами в интересах всех граждан. Опираясь на свое предыдущее исследование гендерных вопросов, Правление приняло решение обязать МГЗС учитывать гендерный баланс в своих составах и публиковать данные о занятости по компании, полу и профессиональному статусу. Правление также пришло к согласию поощрять учет гендерных вопросов в распространении данных ИПДО и рекомендовать МГЗС отражать в документации принятые меры по учету гендерных проблем и обеспечению инклюзивности.
     
  5. Интегрирование требований о прозрачности. Правление ИПДО продолжило смещать основное внимание в вопросах внедрения ИПДО с публикации отчетов ИПДО как самоцели в пользу систематического раскрытия информации. Многие страны уже демонстрируют прогресс в этом направлении. В Киеве Правление согласовало изменения к Стандарту, которые обеспечат для МГЗС большую гибкость в вопросах разработки предложений касательно интегрирования требований ИПДО. Правление также приняло решение расширить дискуссию о качестве данных, чтобы сместить акцент с выверки данных на их анализ и укрепление систем регулярного аудита и проверки качества данных на уровне отрасли и правительства. Это позволит МГЗС принять более эффективные и низкозатратные подходы и откроет новые возможности для обсуждений и осуществления надзора со стороны МГЗС.

Когда эти изменения вступят в силу?

Важно подчеркнуть, что эти изменения еще не являются окончательными. Правление выразило согласие с тем, что Комитет по Внедрению подготовит текст с окончательными формулировками по каждому предложению. Ожидается, что Комитет по Внедрению вынесет рекомендацию в начале апреля и что окончательная версия будет официально представлена на Международной Конференции в Париже 18-19 июня.

Правление также разработает процедуры перехода. В прошлом такие процедуры предусматривали довольно сложный график поэтапного внедрения и Валидации. В Киеве Правление приступило к обсуждению возможных путей решения этой проблемы, включая упрощенный подход, согласно которому Стандарт 2019 года вступит в силу немедленно, чтобы МГЗС могли воспользоваться всеми преимуществами предложенных пояснений и получить дополнительные возможности, как было оговорено. Страны, в настоящее время занятые подготовкой отчетов ИПДО и принятием исправительных мер по результатам Валидации смогут продолжать свою работу в соответствии со Стандартом 2016 года. Во время переходного периода будет проведена так называемая «проверка на недостатки», в рамках которой странам потребуется продемонстрировать соблюдение Стандарта в версии 2016 либо 2019 года. По завершении этого периода, однако, все внедряющие страны будут обязаны следовать только Стандарту ИПДО 2019 года. Несмотря на то, что это предложение также будет необходимо обсудить и доработать, такой подход должен сократить задержки в текущей работе и способствовать принятию новых требований. 

Принятие международных обязательств на национальном уровне

Согласованные в Киеве поправки можно назвать значительным достижением. Они свидетельствуют об устойчивости модели ИПДО: «необычная коалиция» правительства, отрасли и гражданского общества способна преодолеть расхождения в мнениях и интересах и договориться о принятии широкомасштабных обязательств, в которых заложен огромный потенциал по усовершенствованию принципов административного управления в добывающем секторе. 

Разумеется, обязательства, в которых заложен огромный потенциал, представляют собой значительную оговорку. По мере работы над предложениями, в ходе обсуждений Правление пришло к общему пониманию, что «это только начало». Успешные дискуссии с участием множества сторон на международном уровне теперь следует перевести на национальный уровень. Национальные МГЗС и более масштабные общественные дебаты станут для внедряющих стран инструментами решения этих вопросов в разрезе собственного набора (спорных) перспектив и интересов. По мере приближения конференции в Париже следует уделять больше внимания форме таких национальных дебатов. В настоящее время значительный технический и финансовый потенциал сторонников ИПДО, который играет действительно решающую роль в выполнении этих обязательств, необходимо направить на осуществление следующего этапа внедрения ИПДО. 

Историческая справка и разработка международного Стандарта ИПДО

С момента создания в Стандарт ИПДО непрерывно вносились изменения с целью удовлетворить потребности заинтересованных сторон и способствовать реализации Принципов ИПДО. В преддверии всех предыдущих международных конференций ИПДО (которые проводятся каждые три года) Правление ИПДО рассматривало возможности для укрепления подходов к внедрению ИПДО и управлению Ассоциацией ИПДО. 

Самым амбициозным шагом стало согласование Стандарта ИПДО 2013 года перед 6-й Международной Конференцией в Сиднее (Австралия). В первые годы своего существования деятельность ИПДО почти исключительно была сосредоточена на проверке соответствия данных о налоговых платежах, которые публикуют компании, данным о доходах, которые раскрывают правительства. В Стандарт ИПДО 2013 года было введено множество новых требований к отчетности в отношении законодательной базы, контрактов, выдачи лицензий, участия государства, сделок с сырьевыми товарами от имени государства, выплат на социальные нужды и переводов средств. 

Стандарт ИПДО 2016 года вобрал в себя уточнения и доработки и был принят Правлением ИПДО перед 7-й Международной Конференцией в Лиме (Перу). Он содержал три важных изменения: (1) новое требование о включении в отчетность сведений о бенефициарных собственниках, (2) изменения, предусматривающие возможность «широкого применения» требований ИПДО, и (3) введение усовершенствованной системы Валидации для оценки результатов, достигнутых внедряющими ИПДО странами. С момента его принятия большинство стран ИПДО завершили Валидацию согласно Стандарту 2016 года. Большинство из них принимают исправительные меры, необходимые для удовлетворения требований ИПДО, и выполняют более общие рекомендации, направленные на обеспечение конструктивного характера и повышение эффективности работы ИПДО. 

Опыт, полученный в результате Валидации, побудил Правление вновь сосредоточиться на уточнениях и доработках. На своем 41-м заседании в Дакаре Правление ИПДО пришло к согласию о необходимости уточнить требования, которые уже обсуждались с момента конференции в Лиме, чтобы охватить прецеденты, отмеченные в решениях Правления, и далее усиливать акцент в деятельности ИПДО на систематическое раскрытие данных. Рабочая группа, утвержденная Правлением ИПДО, разработала 13 предложений для рассмотрения.