Свою речь на представлении Открытого партнерства правительств в Нью-Йорке 20 сентября 2011 Френсис Мод, Министр Кабинета министров Великобритании и член Парламента Великобритании начал с цитаты Виктора Гюго: «Вы можете сопротивляться вторгающейся армии; Вы не можете сопротивляться идее, время которой наступило». Далее Министр продолжил, отметив, что «прозрачность является серьезной идеей, время которой настало». Не могу не согласиться с этим. Г-н Мод был одним из восьми глав государств и представителей, объявивших о своей приверженности Открытому партнерству правительств наряду с другими 30 странами. ОПП -- это новая многосторонняя инициатива, объединяющая правительства и гражданское общество для продвижения прозрачности, борьбы с коррупцией, усиления ответственности и наделения граждан возможностями и правами.
В продолжение того, о чем заметил г-н Мод, Президент Обама заявил за тем же столом о том, что Соединенные Штаты будут осуществлять реализацию ИПДО, тем самым США станут второй страной ОЭСР после Норвегии, которая применит международный стандарт по обеспечению прозрачности платежей и поступлений от добывающих отраслей.
Несомненно происходит нарастание импульса; однако откуда же исходит идея прозрачности и насколько она сильна?
Американский судья Льюис Д. Брандейс написал в работе «Чужие деньги», опубликованной в 1913 году, «Считается, что солнечный свет является лучшим среди дезинфицирующих средств; электрический -- наиболее действенный полицейский». В то время это была серьезная идея, идея, которая помогла создать Федеральную резервную систему США и разбить монополии. Президент Вудроу Уилсон высоко оценил идеи Брандейса и назначил его в 1916 году в Верховный Суд. Позднее Уилсон призвал к обеспечению прозрачности соглашений между правительствами как пути снижения риска войны между государствами в своей известной речи в конгрессе в 1918 году.
Первоначальное отступление
Преемник Уилсона, Уоррен Г. Хардинг, повел страну в противоположном направлении. Стиль управления, выбранный Президентом Хардингом, строился на принципах скрытности -- у него был узкий круг друзей, ставший позднее печально известным как Банда Огайо. В то время, в начале 1920-х годов, Соединенные Штаты занимали доминирующее положение по поставкам нефти, равно как сегодня такое место занимает Саудовская Аравия. В 1921 году Конгрессом был принят Закон об аренде участков с целью добычи полезных ископаемых, согласно которому правительство США получило полномочия по выдаче в аренду государственных земель для осуществления добычи угля, нефти, природного газа и другого углеводородного и минерального сырья. В указанном Законе, однако, была «лазейка», позволявшая выделять контракты без проведения конкурса. Вскоре после принятия указанного закона в то время обладавший большой властью Министр внутренних ресурсов США и член Банды Огайо Альберт Фолл выдал в аренду права на добычу нефти из стратегических запасов Морской пехоты двум нефтяным компаниям без проведения конкурса. В обмен на выгодные условия Фолл получил щедрые дотации и беспроцентные займы от компаний, которые сегодня в эквиваленте составляют 7-10 миллионов долларов США. В апреле 1922 года журнал «Wall Street Journal» представил материал о том, что стало известным под названием «Скандал «Типот-Доум», названный так по названию одного из двух нефтяных месторождений в штате Вайоминг. После восьми лет судебных разбирательств и сенсационного отчета Альберт Фолл был признан виновным в получении взятки в 1929 году, приговорен к одному году тюремного заключения и штрафу в размере 100 000 долларов США. Он стал первым чиновником уровня Кабинета министров, оказавшимся в тюрьме.
Медленный но стабильный прогресс с 1933 года
После Великой депрессии другой американский Президент, Франклин Д. Рузвельт, широко цитировал судью Брандейса , когда выступал за создание Комиссии по ценным бумагам и биржам для снижения рисков, которые несли частные инвесторы, а также для совершенствования управления большими корпорациями. В 1964 году были внесены поправки в Закон о ценных бумагах, которыми вводилось требование о раскрытии данных по пакетам акций, продаваемым вне биржи. Политики прозрачности, затрагивающие широкий круг вопросов, таких как снижение риска загрязнения (раскрытие данных по токсичным выбросам), защита потребителя (раскрытие данных по гигиене ресторанов, маркировка питательной ценности продуктов питания), безопасность труда (раскрытие данных по опасностям на рабочем месте), были повсеместно приняты во второй половине 20 века.
Финансовая отчетность выходит на передний план
В этом новом тысячелетии финансовая отчетность вышла на передний план в силу ее потенциала по снижению риска коррупции и, в то же время, повышения эффективности компаний и ответственности правительств. С учетом этого потенциала активисты сформировали коалиции, такие как «Публикуй, что платишь» и «Global Witness», которые предприняли значительные усилия по оказанию давления на правительства и компании в части раскрытия данных по платежам и поступлениям в добывающем секторе. В этом секторе процветала коррупция, он явился поводом для разжигания вооруженных конфликтов в ряде богатых природными ресурсами стран, таких как ДРК и Сьерра-Леоне.
В 2003 году правительство Великобритании созвало правительства, компании и организации гражданского общества, и они согласовали структуру для раскрытия, которая стала ИПДО. Международное правление ИПДО, а также механизм контроля качества ИПДО -- Валидация -- были сформированы в 2007 году. В 2011 году вступила в силу новая редакция Правил ИПДО, которая содержит более строгие правила в отношении раскрытия данных. Сегодня реализация ИПДО осуществляется в 35 странах. С учетом того, что около 3,5 миллиардов человек—почти половина населения мира—живет в странах, богатых нефтью, газом, золотом и другим ценным минеральным сырьем, прозрачность в добывающих отраслях приобретает чрезвычайную важность для развития.
Но все-таки насколько сильна идея?
На фоне оживления вокруг запуска Открытого партнерства правительств в Нью-Йорке Клер Шорт, Председатель Международного правления ИПДО, адресовала смелый вопрос группе представителей общественности: «Каким образом мы знаем, что прозрачность приведет к ответственности?» Группа представителей, в числе которых был Санджай Прадхан из Института Всемирного банка, ответила … вы уже догадались, «смотря по обстоятельствам». В Гане, к примеру, в рамках исследования, проведенного Всемирным банком, было установлено, что раскрытие данных в части контрактов будет являться основным условием обеспечения полного учета поступлений от минерального сырья и нефти Ганы. Другая участница дискуссии, Ямини Айар, представляющая организацию «Accountability Initiative», отметила, что эффекты прозрачности настолько широки и сложны, что их нельзя подсчитать только количественными методами (в том числе РКИ (рандомизированное контролируемое испытание)). Она выразила предположение о том, что потребуется антропологическое исследование и другие качественные исследования для того, чтобы понять реакцию граждан на информацию, а также то, каким образом ее использовать, чтобы обеспечить ответственность чиновников.
В работе «Полное раскрытие: угроза и обещание прозрачности», опубликованной в 2007 году, Арчон Фунг, Мери Грэм и Дэйвид Уейл уделили целую главу «Что заставляет прозрачность работать». После изучения определенных политик прозрачности как на государственном, так и на международном уровне, они описали сложную цепь реакций, которая приведет к изменению поведения. Они установили, что информация, представленная в рамках мер обеспечения прозрачности, зачастую была неполной, непонятной или неактуальной для потребителей, инвесторов, рабочих и граждан на местном уровне. Они пришли к выводу, что для успешной реализации политики прозрачности должны генерировать четкую информацию, быть впереди усилий, предпринимаемых субъектами, раскрывающими данные, чтобы найти «лазейки», а также, превыше всего, сконцентрироваться на потребностях простых граждан. При наличии правильных политик прозрачность уже показала свою действенность в ряде сфер. Так, Хайль и Лойц в 2006 году установили, что фирмы имели низкую стоимость капитала в странах с более высокими требованиями, нормативами и принудительными механизмами в отношении раскрытия данных.
С объявлением США о своем намерении осуществить реализацию ИПДО прозрачность поступлений от добывающих отраслей станет истинно международной нормой. Международные организации гражданского общества, такие как «Публикуй, что платишь», Институт «Revenue Watch», «Global Witness», «Transparency International», «Oxfam» и многие другие, которые неустанно работали в поддержку этой политики за последние 10 лет, успешно осуществили смены понятий. В их кампании за обеспечение прозрачности и открытости вопрос больше не звучит« почему правительства должны осуществить реализацию ИПДО?», он звучит« почему бы им не реализовать ее?» Это является существенным достижением, подчеркивающим действительную серьезность идее прозрачности, время которой настало.
Связанные материалы
