Правление постановило, что Кыргызская Республика в целом добилась недостаточного прогресса во внедрении Стандарта ИПДО 2016 года.

Decision reference: 2017-09 / BM-36
Decision basis: 2016 EITI Standard, Requirement 8.3 EITI Validation deadlines and consequences

8 March 2017

Board decision

Правление принимает решение о том, что Кыргызская Республика совершила в целом

неудовлетворительный прогресс во внедрении Стандарта ИПДО 2016. Принимая это решение, Правление ИПДО отметило восстановление приверженности правительства Кыргызской

Республики и важный вклад гражданского общества и промышленности в этот процесс. Правление подчеркнуло, что, несмотря на необходимость улучшения условий раскрытия информации, относящейся к добывающему сектору, процесс отчетности ИПДО подчеркнул возможности для реформ. Правление одобряет действия правительства, промышленности и гражданского общества за последние два месяца,

а также решение Наблюдательного Правления выполнить рекомендации исследования

организационной структуры ИПДО для улучшения внедрения ИПДО. Правление также приветствует действия Наблюдательного Совета по обеспечению раскрытия бенефициарного права и обязательной отчетности ИПДО, объемам информации, раскрываемой согласно Стандарту ИПДО и приводимой ежемесячно на порталах правительства, а также рост числа отчитывающихся компаний и уровень разукрупнения данных.

Определение Правлением прогресса Кыргызской Республики в выполнении требований ИПДО приводится в Карте оценки ниже. Правление ИПДО решило, что Кыргызская Республика не совершила удовлетворительного прогресса в выполнении требований 1.1, 1.4, 2.2, 2.3, 2.4, 2.6, 3.2, 3.3, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6, 4.9, 5.2, 6.1.a, 6.2, 6.3, 7.1, 7.3 и 7.4. Основные вызывающие озабоченность вопросы включают следующее: участие государства (2.6), данные по объемам экспорта (3.3), бартерные сделки (4.3), доходы от транспортировки (4.4), транзакции ГП (4.5), прямые субнациональные платежи (4.6), качество данных (4.9), субнациональные переводы (5.2), обязательные социальные платежи (6.1.a) квази-фискальные расходы ГП (6.2) и действия по выполнению рекомендаций (7.3). Правление ИПДО не согласно с Валидатором по следующим требованиям: участие промышленности (1.2), рабочий план (1.5), политика раскрытия контрактов (2.4), объемы добычи (3.2), полнота информации (4.1), разукрупнение данных (4.7).

В соответствии с требованием 8.3.c.iii Правление ИПДО приняло решение, что статус Кыргызской Республики будет приостановлен с необходимостью проведения исправительных действий, описанных ниже. Следующие исправительные действия будут подвергнуты оценке при второй Валидации, которая начнется 8 сентября 2018 г. Неспособность достичь значимого прогресса в значительном улучшении выполнения нескольких отдельных требований при второй Валидации приведет к выведению страны из списка участников инициативы в соответствии со Стандартом ИПДО. В соответствии со Стандартом ИПДО Наблюдательный Совет Кыргызской Республики может запросить продление этого срока или запросить начало Валидации ранее запланированного срока.

Решение Правления после Валидации, которая началась 1 июля 2016 года. В соответствии со

Стандартом ИПДО 2016 была проведена предварительная оценка Международным Секретариатом.

Выводы были проанализированы Независимым Валидатором, который представил Отчет о Валидации Правлению ИПДО. Наблюдательному Совету было предложено представлять комментарии на протяжении всего процесса. Комментарии Наблюдательного Совета к отчету были приняты во внимание. Окончательное решение было принято Правлением ИПДО.

Corrective actions and strategic recommendations

Правление ИПДО приняло решение о необходимости проведения следующих исправительных действий: Прогресс в выполнении этих исправительных действий будет подвергнут оценке при следующей Валидации, которая начнется 8 сентября 2018 г.:

1. В соответствии с требованием 1.1.с правительство должно быть полностью, активно и эффективно вовлечено в процесс ИПДО. В соответствии с требованием 8.3.c Наблюдательный Совет должен раскрыть привязанный к срокам план действий для устранения недостатков в участии правительства, документированных при предварительной оценке и в Отчете Валидатора, в течение трех месяцев после решения Правления, т.е. до 8 июня 2017 г.

2. В соответствии с требованием 1.4.b.vi Наблюдательный Совет должен согласовать и опубликовать свои процедуры номинации кандидатов и смены состава представителей в многосторонней группе заинтересованных сторон. Это должно включать обеспечение процесса замены членов группы, при котором соблюдаются принципы, установленные в Требовании 1.4.а. Наблюдательный Совет должен проводить эффективную работу по распространению инициативы с общественными организациями и компаниями, включая информирование о ней, например, через СМИ, веб-сайт и письма, информирующие заинтересованные стороны об обязательстве правительства внедрить ИПДО и о центральной роли компаний и гражданского общества (требование 1.4.b.ii).

3. В соответствии с требованием 2.2.a.iv Кыргызская Республика должна раскрывать все нетривиальные отклонения от применимой правовой и нормативной базы, определяющей предоставление и передачу лицензий.

4. В соответствии с требованием 2.3.b Кыргызская Республика должна вести открытый реестр кадастровой системы (систем), который, среди прочего, включает координаты лицензионных участков и дату подачи заявки (требование 2.3.b.ii-iii). Когда координаты не скомпилированы, правительство должно обеспечить, чтобы размер и местоположение лицензионного участка раскрывались в реестре лицензий и чтобы координаты могли быть получены в соответствующем государственном органе без необоснованных взиманий и ограничений. Когда реестры или кадастры являются неполными, Отчет ИПДО должен содержать информацию, указанную в 2.3.b (требование 2.3.c).

5. В соответствии с требованием 2.4.b в следующем Отчете ИПДО должна быть описана политика правительства по раскрытию лицензионных соглашений, которые регулируют разведку и добычу минеральных ресурсов. Это должно включать фактическую практику раскрытия информации и любые реформы, которые планируются или проводятся.

6. В соответствии с требованием 2.6.а Кыргызская Республика должна привести объяснение превалирующих правил и практики финансовых отношений между правительством и государственными предприятиями (ГП), например, правил и практики, определяющих переводы правительством средств между ГП и государством, накопленную нераспределенную прибыль, реинвестирование и финансирование третьих сторон. Это также должно включать их уровень бенефициарного участия в горнодобывающих компаниях, работающих в горном секторе страны, включая доли дочерних компаний и совместных предприятий ГП и любые изменения в уровне бенефициарного участия в течение отчетного периода. Должны раскрываться любые кредиты или кредитные гарантии, предоставляемые правительством или ГП нефтяным, газовым и горнодобывающим компаниям, работающим в стране. (Требование 2.6.b)

7. В соответствии с требованием 3.2 Кыргызская Республика должна раскрывать данные по объемам добычи за финансовый год, охваченный Отчетом ИПДО, включая стоимость добычи по отдельным видам продукции и, где уместно, по регионам.

8. В соответствии с требованием 3.3 Кыргызская Республика должна раскрывать данные по объемам экспорта за финансовый год, охватываемый Отчетом ИПДО, включая общие объемы и стоимость экспорта по отдельным видам продукции и, где уместно, по штатам/регионам.

9. В соответствии с требованием 4.3 Наблюдательный Совет и Независимый Администратор должны рассмотреть наличие каких-либо соглашений или пакетов соглашений, связанных с предоставлением товаров и услуг (включая кредиты, гранты и инфраструктурные объекты) в качестве полного или частичного обмена за концессии на разведку или добычу нефти, газа или минералов или за физическую доставку таких товаров. Когда Наблюдательный Совет заключит, что эти соглашения являются существенными, Наблюдательный Совет и Независимый Администратор должны обеспечить, чтобы эти соглашения были отражены в Отчете ИПДО с уровнем подробности и прозрачности, соизмеримым с раскрытием и выверкой других потоков платежей и доходов. В тех случаях, когда выверка ключевых транзакций оказывается невозможной, Наблюдательный Совет должен согласовать подход к одностороннему раскрытию этой информации сторонами соглашений для включения в Отчет ИПДО.

10. В соответствии с требованием 4.4 предлагается, чтобы, когда доходы от транспортировки нефти, газа и минерального сырья являются существенными, от правительства и государственных предприятий (ГП) ожидается раскрытие полученных доходов. Наблюдательный Совет должен оценивать существенность всех доходов от транспортировки, получаемых правительством, и если это уместно, обеспечивать соответствующий процесс раскрытия.

11. В соответствии с требованием 4.5 Наблюдательный Совет должен обеспечить, чтобы процесс отчетности исчерпывающим образом рассматривал роль ГП, включая существенные платежи ГП от нефтяных, газовых и горнодобывающих компаний и переводы средств между ГП и другими государственными органами.

12. В соответствии с требованием 4.6 необходимо, чтобы Наблюдательный Совет установил, являются ли существенными прямые платежи в рамках согласованных потоков выгод от компаний местным государственным органам. Когда они являются существенными, многосторонняя группа заинтересованных сторон должна обеспечить, чтобы прямые платежи компаний местным государственным органам и поступление этих платежей были раскрыты и выверены в Отчете ИПДО.

13. В соответствии с требованием 4.9.b.iii Наблюдательный Совет и Независимый Администратор должны согласовать Техническое задание для Отчета ИПДО, основанное на стандартном Техническом задании и "согласованной процедуре для Отчетов ИПДО", утвержденных Правлением ИПДО. В тех случаях, когда многосторонняя группа заинтересованных сторон заключит, что имеет место рутинное раскрытие данных, требуемое Стандартом ИПДО (например, открытый портал бюджета), подвергаемое достоверному аудиту, МГЗС может запросить утверждение Правлением ИПДО для интегрирования внедрения ИПДО в соответствии с "согласованной процедурой для интегрированных раскрытий" (Требование 4.9.с).

14. В соответствии с требованием 8.3.c.i Наблюдательный Совет должен раскрыть привязанный к срокам план действий для устранения слабых мест в надежности данных, документированных в отчете по предварительной оценке и в Отчете Валидатора, в течение трех месяцев после решения Правления, т.е. до 8 июня 2017 г.

15. В соответствии с требованием 5.2.а Кыргызская Республика должна раскрывать формулу распределения доходов, если таковая имеет место, а также любые несоответствия между суммой перевода, рассчитанной по уместной формуле распределения доходов, и фактической суммой, которая была переведена между центральным правительством и каждым соответствующим субнациональным органом правительства.

16. В соответствии с требованием 6.1.а, когда существенные социальные расходы компаний являются обязательными по закону или по контракту с правительством, который регулирует инвестиции в добывающую отрасль, Кыргызская Республика должна раскрывать и, по возможности, проводить выверку этих транзакций. Наблюдательный Совет должен установить существование и существенность обязательных и дискреционных социальных расходов и должен обеспечить чтобы все существенные расходы раскрывались в соответствии с требованием 6.1.

17. В соответствии с требованием 6.2 Кыргызская Республика должна включать раскрытие данных от ГП в их квазифискальные расходы. Наблюдательный Совет должен установить существенность любых квазифискальных расходов и разработать процесс отчетности с расчетом на достижение уровня прозрачности, соизмеримого с другими потоками платежей и доходов, и должен включать дочерние компании и совместные предприятия ГП.

18. В соответствии с требованием 6.3 внедряющие страны должны раскрывать информацию о вкладе добывающих отраслей в экономику за финансовый год, охваченный Отчетом ИПДО, включая размер добывающих отраслей в абсолютном выражении и расчет результатов работы неформального сектора (требование 6.3.а). Общие доходы правительства, приносимые добывающими отраслями (включая налоги, роялти, бонусы, комиссионные и прочие платежи) в абсолютном выражении, должны также раскрываться в следующем Отчете ИПДО (требование 6.3.b).

19. В соответствии с требованием 7.1 Наблюдательный Совет должен обеспечить, чтобы Отчет ИПДО был понятным, активно распространялся, был доступным для общественности и способствовал общественным дебатам. Ключевые участники процесса должны включать правительство, парламентариев, гражданское общество, компании и СМИ. Наблюдательный Совет должен обеспечить, чтобы мероприятия по распространению инициативы – будь то организованные правительством, гражданским обществом или компаниями – проводились для целей информирования и способствования диалогу об Отчете ИПДО по всей стране (требование 7.1.е).

20. В соответствии с требованием 7.3 Наблюдательный Совет должен предпринимать шаги для действий по урокам полученного опыта; для выявления, расследования и устранения причин любых несоответствий; а также для рассмотрения рекомендаций, вытекающих из отчетности ИПДО.

21. В соответствии с требованием 7.4 Наблюдательный Совет должен проводить анализ результатов и воздействия внедрения ИПДО на управление природными ресурсами. Наблюдательный Совет должен иметь список всех рекомендаций и соответствующих действий, которые были предприняты для выполнения рекомендаций, а также степень прогресса в выполнении каждой рекомендации в годовых отчетах о работе (APR) (требование 7.3.a.iii). Отчет APR должен также включать описание действий по укреплению воздействия внедрения ИПДО на управление природными ресурсами, включая любые действия по повышению подробности и охвата отчетности ИПДО или по более активному взаимодействию с заинтересованными сторонами (требование 7.3.a.v).

Наблюдательный Совет поощряется к тому, чтобы рассмотреть остальные рекомендации в Отчете о Валидации и в отчете о предварительной оценке Международного Секретариата, и документировать отклики Совета на эти рекомендации в следующем годовом отчете о работе.

Background

Правительство Кыргызской Республики приняло на себя обязательство внедрить ИПДО в январе 2004 года. Многосторонняя группа заинтересованных сторон, Наблюдательный совет (НС), была сформирована в декабре 2010 года. Кыргызская Республика впоследствии опубликовала пять отчетов ИПДО, охватывающих одиннадцать финансовых лет (2004-2014).

Процесс валидации начался 1 июля 2016 года. В соответствии с процедурами валидации Международным Секретариатом была подготовлена первоначальная оценка. МГЗС было предложено высказать свои замечания. Комментарии были получены и переданы Валидатору. Затем оценка была рассмотрена Независимым Валидатором, который подготовил отчет о проведенной валидации. МГЗС было предложено прокомментировать отчет. Опять же, комментарии были получены от МГЗС, заместителя председателя МГЗС, отраслевого электората и Независимого Администратора.

Валидационный комитет рассмотрел вопрос 15 февраля 2017 года. На основе вышеизложенных выводов Комитет по Валидации согласился рекомендовать оценочную карточку и исправительные меры, изложенные ниже. В соответствии с Требованием 8.3.c. это включает требование, чтобы МГЗС согласовала и обнародовала в течение 3 месяцев ограниченные по срокам планы действий по устранению недостатков в государственном участии и качестве данных и обеспечении их достоверности.

Комитет также согласился рекомендовать общую оценку "недостаточного прогресса" во внедрении Стандарта ИПДО 2016 года. Требование 8.3.c. Стандарта ИПДО гласит следующее:

ii. Общие оценки. В соответствии с процессом Валидации Правление ИПДО проведет оценку общего соответствия всем требованиям Стандарта ИПДО.

…

iii) недостаточный прогресс. Страна будет временно отстранена от работы и попросит предпринять корректирующие действия до проведения второй Валидации. Чтобы отменить приостановление, страна должна во время второй Валидации продемонстрировать, по крайней мере, существенный прогресс.

Валидационный комитет согласился рекомендовать период в 18 месяцев для принятия корректирующих мер.

Assessment of EITI requirements

Not met
Partly met
Mostly met
Fully met
Exceeded

Scorecard by requirement View more	Assessment View more
Overall Progress
MSG oversight
1.1Government engagement
The government was actively engaged in the EITI implementation at the early stages, and has recently taken more ownership and resumed a more active role. However, in the period 2012-2015, government engagement was low and this significantly affected progress with implementation.
1.2Company engagement
Although there is significant scepticism and to some extent active lobbying against the EITI within parts of the company constituency, some companies have been actively engaged through participation in MSG meetings. Many companies, including all large tax payers, participate in EITI reporting. The renewed industry engagement is welcome.
1.3Civil society engagement
There is an enabling environment for civil society to operate in the Kyrgyz Republic, and no concerns about civil society’s ability to participate in the EITI process.
1.4MSG governance
The EITI national multi-stakeholder group (Supervisory Board) comprises relevant actors and all stakeholders feel adequately represented. However, stakeholder consultations raised concerns as to whether the recent civil society nomination to the MSG was open and transparent. A recently updated Memorandum of Understanding, including a Terms of Reference, for the MSG addresses the requirements of the EITI Standard, although it is too early to assess implementation of the Memorandum of Understanding.
1.5Work plan
The MSG has agreed an up to date work plan for 2016, with objectives for EITI implementation that are linked to national priorities for the extractive sector, as well as costed and time bound work plan activities and actions. Future work plans need to be clearer about the link between the work plan activities and the work plan objectives, and include more specific deadlines for each activity. It is also recommended that the Supervisory Board urgently agrees a fund raising strategy including plans for partial government funding in the future.
Licenses and contracts
2.2License allocations
The 2013-2014 EITI Report includes an overview of licensing activity in 2014, and an explanation of the process for allocating licenses. This includes the technical and financial criteria used for tenders, auctions and direct negotiations. Procedures for transferring, suspending and revoking of licenses are described. Although the report provides significant information on the 14 tenders, it lacks full disclosure of whether all license allocations in 2014 followed the stipulated licensing procedures and standard technical and financial criteria. The 2013-2014 EITI Report includes extensive information on challenges in the licensing system as well as government plans for improving the licensing system.
2.3License register
Although the 2013-2014 EITI Report states that Kyrgyz Republic does not have a mining cadastre, the State Agency for Geology and Mineral Resources (SAGMR) has an online register of mining licenses that includes the name of the deposit, the name and contact details of the license holder, the location and size of the license area, the type of mineral for which the license is valid for, and the award and expiry dates of the license (p.116). It does not include coordinates or the date of application for the licenses. This information is maintained by SAGMR, but not available to the public.
2.4Policy on contract disclosure
The 2013-2014 EITI Report does not describe the government’s policy or reforms underway with regards to contract transparency. It notes that in practice, details on the obligations contained in the license agreement are not public.
2.1Legal framework
The 2013-14 EITI Report contains a comprehensive description of the legal framework including a detailed overview of the fiscal regime, changes to the legal framework, and reforms underway. Responsibilities of government entities involved in the management of the extractive sector are described. The fiscal system is centralised, with local governments only collecting property tax and land tax.
2.5Beneficial ownership	Not assessed
The Kyrgyz Republic took part in the beneficial ownership pilot, but only four companies disclosed their ultimate beneficial owners. The 2013-2014 EITI Report confirms that as of 2014, companies must disclose their beneficial owners when applying for a license and notify the government in case of changes in beneficial ownership. Failure to do so constitute grounds for revoking the license in accordance with the Subsurface Law.
2.6State participation
The 2013-2014 EITI Report notes that the State has interests in 11 state-owned companies engaged in the extractive sector. Only one of these companies – KyrgyzAltyn OJSC – is described in some detail. There is no information about the rules and practices governing the financial relationship between the State and the companies in which the State has an interest, nor does the report disclose the level of ownership of the State in the 11 companies and their subsidiaries (if any). It is unclear if there are any changes in government ownership in SoEs or mining projects in 2014. There is also no information on loan or loan guarantees provided by the State or by SoEs to other oil, gas and mining companies.
Monitoring production
3.1Exploration data
The EITI Report provides a comprehensive overview of mineral resources and deposits, including “attractive” extractive projects, most of which are significant exploration projects.
3.2Production data
The 2013-14 EITI Report provides production volumes by commodity. The data is not disaggregated by state or region. Production values are not disclosed.
3.3Export data
Kyrgyzstan exports gold and coal, and some other minerals. Only limited export statistics are available in the report. Comprehensive disclosure of export volumes and values per commodity are not provided.
Revenue collection
4.3Barter agreements
The 2013-14 EITI Report does not provide information on infrastructure and barter transactions, nor does the MSG appear to have discussed the issue.
4.6Direct subnational payments
It has been difficult to ascertain what type of payments, if any, are collected by local governments and the materiality of such payments. It does not appear that the MSG has adopted a systematic approach to defining payment flows from companies to subnational governments nor identified a workable approach to EITI reporting.
4.7Disaggregation
Data is disaggregated by individual payment, individual company and individual government entity. The data is not presented by project.
4.9Data quality
The MSG has significantly deviated from the “agreed upon procedures” with regards to the inception phase and data collection phase. The MSG did not consult the Independent Administrator on the reporting templates in accordance with requirement 5.2(a). There is no evidence that a review of audit and assurance practices were undertaken prior to data collection in accordance with requirement 5.2(b) and the Independents Administrator was not involved in any discussion about data assurances in accordance with requirement 5.2(c). Furthermore, there has been limited discussion about potential conflicts of interest in having the national secretariat and SAGMR responsible for collecting data from companies and government entities.
4.1Comprehensiveness
In accordance with requirement 4.1, the Supervisory Board has agreed a list of material revenue streams, agreed reporting thresholds for companies, and identified the reporting entities. Although the Independent Administrator was not consulted on the templates, neither the Independent Administrator nor other stakeholders have expressed any concern about the revenues covered in the template. Some government entities and companies did not report, nor has the government disclosed total government revenues. However, per consultations with the Independent Administrator, the omissions appear to be immaterial and payments by companies can be accessed online from the portal www.budget.okmot.kg. Stakeholder consultations during the initial assessment reveal a need for modernising the reporting format currently in use, moving away from hard copy format to an electronic system.
4.2In-kind revenues	Not applicable
The 2013-14 EITI Report does not provide information on whether the government collects revenues in-kind. Government officials confirmed that in-kind revenues are not practiced.
4.4Transportation revenues
The 2013-14 EITI Report does not provide information on revenues from transportation of oil, gas or minerals material. There were conversations with the Independent Administrator and the National Statistics Committee about disclosing this information, however the data was not available.
4.5SOE transactions
It has not been possible to ascertain whether there are other transactions between the government and SoEs beyond regular payments by the company to the government.
4.8Data timeliness
The draft 2013-2014 EITI Report was published online on 31 December 2015. The final 2013-2014 EITI Report was published and distributed among stakeholders on 16 February 2016.
Revenue allocation
5.1Distribution of revenues
The 2013-14 EITI Report provides a list of revenues recorded in the national and local budgets. Stakeholders confirmed that all revenues are allocated in the budget.
5.2Subnational transfers
The 2013-14 EITI Report notes the creation of statutory regional development funds and transfer mechanisms between national and subnational governments. Although it is unlikely that any transfers took place in FY 2013-14, there is limited transparency and understanding of how the current transfer mechanisms work.
5.3Revenue management and expenditures	Not assessed
The 2013-14 EITI Report provides a description of the budget process, and auditing practices for state finances. The 2013-14 EITI Report also provides an overview on establishment of regional development funds - oblast and district levels that were introduced in November 2014 and that will receive a share of extractive related non-tax payments.
Socio-economic contribution
6.1Mandatory social expenditures
The 2013-14 EITI Report explains that the amendments to the subsoil use law in 2014 introduced social expenditures (“social package”) by extractive companies. The report gives no detail on how these programmes are developed, nor any details on expenditure apart from related to the Kumtor project. The report does not disclose details regarding the value and beneficiaries of the social expenditures in 2014. Some social expenditures are also voluntary, and the report does not clearly delineate between voluntary and mandatory social expenditures.
6.2Quasi-fiscal expenditures
The 2013-14 EITI Report does not address quasi-fiscal expenditures of state-owned enterprises, nor is there any evidence that the MSG has discussed this. Stakeholder consultations reveal that quasi-fiscal expenditures exist.
6.3Economic contribution
The 2013-14 EITI Report provides an overview of the contribution of extractive industries, including share of the extractive industries in GDP, share in total revenues, share of exports, employment in absolute terms and percentage in total employment, as well as main region of production. The report does not address the size of extractive industries in absolute terms; an estimate of informal sector; and total government revenues generated by the extractive industries in absolute terms.
Outcomes and impact
7.2Data accessibility	Not assessed
Kyrgyz Republic’s EITI does not yet provide EITI data in easily accessible format. The MSG held a discussion to address this encouraged requirement, no actions were taken.
7.4Outcomes and impact of implementation
The MSG has produced an account of activities undertaken in 2015 through their Annual Progress Report (APR). The APR notes the strengths and weaknesses of the EITI process in the Kyrgyz Republic and notes that the process was stalled in 2016 due to the changes within the institutional setup. The APR lacks an impact assessment.
7.1Public debate
The MSG has taken limited steps to ensure that the EITI Report is actively promoted within public. Incompleteness of planned dissemination activities is due to the lack of funds.
7.3Follow up on recommendations
There is little evidence about the discussion of the Independent Administrator’s recommendations by the members of the MSG following the publication of the Report.