Участие государства и государственные предприятия

Государственные предприятия (ГП) играют важную роль в добыче природных ресурсов и управлении добывающим сектором. Некоторые из них ведут коммерческую деятельность (продают сырую нефть или минеральное сырье, управляют государственным капиталом или непосредственно участвуют в добыче полезных ископаемых), тогда как другие выполняют регуляторные, административные функции или служат экономическому развитию.

Государственное предприятие — это компания, которая полностью или частично принадлежит государству. В минерально-сырьевом секторе ГП часто ведут как коммерческую, так и некоммерческую деятельность. Их можно охарактеризовать как ориентированные на ведение бизнеса организации с контролирующим участием государства, которые продают товары и/или услуги либо управляют государственным капиталом и находятся на отдельном балансе. ¹

Государственные предприятия могут генерировать значительную долю государственных доходов, помогать правительству осуществлять более строгий контроль над сектором, содействовать развитию навыков и технологий на местном уровне, управлять рисками энергетического перехода и заполнять незанятые ниши на рынке, предоставляя услуги, которые не предлагают частные компании. Во многих странах государственный капитал также используется для получения дополнительных государственных доходов от добывающих проектов, помимо налогов.

Принципы регулирования участия государства в добывающем секторе и деятельности ГП несут значительные последствия для государственного бюджета и экономики в целом. Некоторые ГП в значительной мере способствуют развитию и получению доходов, при этом в других отмечаются проблемы, такие как слабый надзор и коррупция. Отчетность и валидация ИПДО демонстрируют, что прозрачность финансовых операций ГП растет, однако сохраняется необходимость ужесточения стандартов управления государственными предприятиями.

Требование 2.6 Стандарта ИПДО обязывает внедряющие ИПДО страны раскрывать следующие данные: 

• превалирующие правила и практику, касающиеся финансовых отношений между правительством и ГП;
• доли участия государства и ГП в горнодобывающих, нефтяных и газовых компаниях, включая доли участия, принадлежащие дочерним предприятиям и совместным предприятиям ГП. 

Цель заключается в том, чтобы обеспечить прозрачность и подотчетность в деятельности государственных предприятий и участии государства в более широком смысле. Благодаря раскрытию этой информации общественность получает возможность осуществлять контроль за тем, соблюдают ли ГП требования нормативно-правовой базы и способствуют ли достижению национальных целей развития. Эти данные также позволяют заинтересованным сторонам оценивать соответствие инвестиционных решений, принимаемых ГП, долгосрочным общественным интересам.

Целью данного методического руководства является содействие многосторонним группам заинтересованных сторон (МГЗС) в выполнении требования 2.6. В нем изложен пошаговый подход к включению в отчетность информации об участии государства в добывающих отраслях и более широкому распространению и использованию соответствующих данных.

В этом руководстве изложен пошаговый подход для подготовки МГЗС отчетности об участии государства в добывающих отраслях в соответствии с требованием 2.6. МГЗС рекомендуется документировать результаты каждого этапа, например, в формате протоколов заседаний, обзорных исследований, отчетности ИПДО или раскрытия информации в иных форматах.

Ожидается, что внедряющие ИПДО страны будут систематически раскрывать данные, требуемые Стандартом ИПДО. Таким образом, МГЗС необходимо в сотрудничестве с ГП и соответствующими государственными органами обеспечить публикацию информации в соответствии с требованием 2.6 ответственными организациями. В процессе подготовки отчетности ИПДО проводится проверка существующей опубликованной в открытом доступе информации, выявляются и устраняются пробелы, а также проводится анализ данных в целях содействия прозрачности и осуществлению контроля за участием государства в добывающих отраслях.

МГЗС должна установить, с какими субъектами необходимо наладить взаимодействие в целях содействия раскрытию данных и стимулирования общественных дебатов по вопросам участия государства и ГП. К ним относятся, например, министерства, контролирующие переводы средств между правительством и ГП и функции ГП в добывающих отраслях; ГП и добывающие компании, которых государство владеет долями участия, а также надзорные органы и организации гражданского общества, которые могут оказать содействие в проведении анализа данных.

На втором шаге МГЗС должна определить доступные источники данных для подготовки отчетности в соответствии с требованием 2.6. К ним относятся, среди прочего, веб-сайты государственных учреждений и ГП, соответствующие законы, нормативные акты и уставы компаний, а также годовые отчеты, биржевые документы и финансовая отчетность компаний.

В таблице ниже приведены рекомендации касательно того, где могут находиться данные для отчетности в соответствии с требованием 2.6. 

МГЗС должна составить исчерпывающий список добывающих компаний и проектов, в которых правительство владеет долями участия. В него следует включить информацию как о прямом, так и косвенном участии государства в капитале — в том числе о долях участия, принадлежащих государственным ведомствам или ГП, включая их дочерние компании и совместные предприятия. В списке должны быть представлены компании, зарегистрированные как в стране, так и за рубежом.

Анализ следует проводить тщательно, учитывая потенциально запутанные корпоративные структуры, которые могут скрывать реальный уровень участия государства. Информация должна раскрываться в государственных системах, например на веб-сайтах соответствующих министерств или ГП. Если это невозможно, МГЗС должна обеспечить раскрытие этой информации в отчетности ИПДО.

МГЗС также необходимо четко описать условия владения каждой из долей участия. Эта информация поможет определить финансовые обязательства и права, связанные с участием государства или ГП в добывающих компаниях и проектах. К этим сведениям относятся, среди прочего, следующие:

• Оплаченный (или «полностью оплаченный») капитал. Государство или ГП оплачивает свою часть капитала и операционные расходы пропорционально своей доле участия.
• Безвозмездная доля в капитале. Государство или ГП владеет капиталом без финансовых обязательств, обычно получая дивиденды без участия в расходах. 
• Долевое участие в прибыли. Оператор покрывает долю государства или ГП в капитальных и операционных расходах на этапе разработки. Эти суммы будут возвращены за счет будущих доходов после того, как проект начнет приносить прибыль.

В эту информацию должны быть включены сведения обо всех долях участия государства в капитале добывающих компаний и проектов (включая доли, принадлежащие дочерним компаниям ГП), а не только те, которые считаются существенными для отчетности ИПДО. Необходимо четко описать условия владения каждой из долей участия, например, обязано ли государство или ГП финансировать расходы пропорционально своей доле участия и получает ли оно выгоду в результате долевого участия в прибыли или безвозмездного приобретения доли в капитале. В случае нефтегазовых проектов сюда относятся права на долю добытой продукции, определенные условиями налогообложения. По возможности эта информация должна раскрываться в государственных или корпоративных системах, при этом отчетность ИПДО служит для выявления и устранения потенциальных пробелов в раскрытии данных. 

МГЗС должна выявить и раскрыть любые изменения в структуре долевого участия государства или ГП в добывающих компаниях и проектах, произошедшие в течение отчетного года. К ним относятся поглощение компаний, вывод инвестиций и реструктуризация, в результате которых изменяется уровень или характер участия государства. 

Обеспечение прозрачности таких данных помогает общественности понять, как меняются доли участия государства в капитале компаний и проектов, проводились ли сделки на коммерческих условиях и осуществлялся ли перевод государственных активов с компенсацией или без.

По каждому факту в отчетности ИПДО необходимо указать соответствующие условия сделки, включая оценку стоимости и полученные доходы, а также любые связанные изменения в степени контроля или влияния. По возможности эта информация должна раскрываться в государственных или корпоративных системах. Отчетность ИПДО следует использовать в целях устранения возможных пробелов в раскрываемой информации. 

МГЗС должна определить, какие ГП являются существенными для целей отчетности ИПДО. Это предполагает определение порога существенности, который позволит установить, какие ГП будут обязаны раскрывать информацию. В рамках этого процесса МГЗС рекомендуется учитывать как финансовые, так и нефинансовые факторы, в том числе коммерческие и некоммерческие функции ГП. 

На основе списка государственных предприятий, разработанного на шагах 1 и 3, МГЗС следует собрать следующие данные от соответствующих министерств или ГП: 

• доходы, полученные от добывающих компаний;
• платежи или переводы средств (в денежной или натуральной форме) государственным органам.

МГЗС предлагается ранжировать ГП по размеру заключаемых сделок и на основе этих данных определить порог существенности, который гарантирует полноту и актуальность раскрываемой информации. Помимо финансовых факторов, МГЗС также предлагается принять во внимание управленческие риски, стратегическую значимость ГП или его функции в переводах средств в натуральной форме. 

В результате на этом шаге должен быть составлен список ГП, считающихся существенными для целей отчетности ИПДО в отчетном году. Этот список послужит основой для дальнейших шагов, включая подробную отчетность о финансовых отношениях с государством. 

МГЗС следует в сотрудничестве с соответствующими государственными органами и ГП описать установленные законом правила и практику, регулирующие финансовые отношения между государством и ГП, а также между ГП и их дочерними компаниями и совместными предприятиями. Эту информацию можно обобщить в отчетности ИПДО и использовать в качестве основы для реформ и осуществления контроля за деятельностью в добывающем секторе. 

МГЗС необходимо провести анализ соответствующих законов, нормативных актов, уставов компаний и других правовых документов, чтобы указать, описания установленных законом правил, регулирующих: 

• Переводы средств в пользу государства и наоборот. Например, выплаты дивидендов, субсидии, налоги, роялти, таможенные пошлины и другие бюджетные трансферты правительству, а также сроки таких переводов средств.
• Нераспределенную прибыль. Могут ли ГП удерживать прибыль от своей деятельности или от деятельности, осуществляемой от имени государства (например, продажи сырья).
• Реинвестирование. Принимает ли совет директоров ГП решения о выплате дивидендов и как используется нераспределенная прибыль (например, операционные или капитальные расходы, удержание на счетах компании).
• Стороннее финансирование. Имеют ли ГП право привлекать сторонние заемные средства или капитал и на каких основаниях?
• Другие предусмотренные законом переводы средств. Любые дополнительные права или обязательства, кроме описанных выше.

МГЗС также должна выяснить, получают ли какие-либо из ГП льготы или находятся на особом положении, например, в отношении них действуют исключения из правил или особый режим, и обеспечить раскрытие этой информации.

В целях обеспечения понимания этих положений широкой общественностью МГЗС предлагается кратко изложить их и разъяснить простым языком. Это будет способствовать пониманию условий движения средств и механизмов подотчетности, регулирующих деятельность ГП.

МГЗС следует в сотрудничестве с ГП обеспечить публикацию соответствующих нормативных материалов в открытом доступе на веб-сайте ГП или других официальных платформах.

Стороннее финансирование — это финансирование, которое покрывается не за счет нераспределенной прибыли государства или ГП, а поступает из стороннего источника (например, частной компании или банка) в форме либо заемных средств, либо привлеченного капитала. 

• Заемные средства предполагают привлечение долговых средств у банков, держателей облигаций или кредиторов. Долг имеет срок погашения (период) и процентную ставку (или купон в случае облигаций).
• Капитал — это активы ГП за вычетом обязательств. Капитал обычно привлекается путем выпуска акций.

МГЗС должна выявить активные кредиты или гарантии, предоставленные государством или ГП добывающим компаниям или проектам. В раскрываемую информацию должны быть включены важнейшие условия финансирования, такие как:

• срок действия кредита или гарантии;
• график погашения и способы погашения;
• процентная ставка. 

МГЗС также рекомендуется проанализировать кредиты или гарантии, предоставляемые ГП компаниям или проектам, занятым в других отраслях. Кроме того, МГЗС предлагается сравнить условия кредитов и гарантий, предоставляемых государством или ГП, с рыночными условиями.

Раскрытие этой информации способствует пониманию общественностью того, какую финансовую поддержку государство предоставляет добывающим отраслям, особенно когда речь идет о государственных средствах или государственных учреждениях. Такие схемы могут порождать управленческие риски, включая кредитование политически значимых лиц на льготных условиях, внебюджетные кредиты, не отражаемые в статистике государственного долга, и субсидирование субъектов частного сектора.

Существенные ГП обязаны публиковать свою проверенную аудиторами финансовую отчетность в открытом доступе. Эта отчетность должна включать в себя: 

• аудиторское заключение;
• краткое изложение ключевых финансовых показателей;
• полный комплект проверенной аудиторами бухгалтерской отчетности (отчет о прибылях и убытках, балансовый отчет и отчет о движении денежных средств);
• пояснительные примечания, в которых описана практика бухгалтерского учета и основные термины.

Если пояснительные примечания не опубликованы в открытом доступе, МГЗС следует проанализировать и задокументировать возможные правовые, нормативные или практические препятствия.

МГЗС должна во взаимодействии с каждым существенным ГП установить, опубликована ли финансовая отчетность ГП в открытом доступе, и если нет — выявить препятствия для ее публикации. Любые выявленные правовые или нормативные препятствия должны быть задокументированы и опубликованы в открытом доступе. Если ГП не предоставляет проверенную аудиторами финансовую отчетность, МГЗС следует в сотрудничестве с руководством ГП обеспечить раскрытие ее основных компонентов (балансовый отчет, отчет о прибылях и убытках и отчет о движении денежных средств).  

МГЗС обязана раскрывать дополнительную информацию о том, как в ГП осуществляется управление операционными и капитальными расходами, закупками, привлечением субподрядчиков, а также корпоративное управление. В раскрываемую информацию о корпоративном управлении необходимо включить сведения о составе и порядке назначения членов Совета директоров и высшего руководства, их полномочиях и применимых кодексах деловой этики. МГЗС также должна рассмотреть политику в отношении конфликта интересов, применяемой к Совету директоров и руководству.

В процессе анализа расходов ГП МГЗС предлагается учитывать следующие аспекты ³ :

• разбивка данных по операциям разведки и добычи, хранения и транспортировки и переработки и продажи;
• разведка, оценка, разработка и добыча;
• инвестиции в инфраструктуру (например, переработка, перегонка, транспортировка и сбыт);
• основные и неосновные виды деятельности.

Изучение этой информации может помочь выявить управленческие риски, такие как: 

• использование операционных расходов для покрытия расходов, относящихся к неосновной деятельности;
• преференциальные закупки у компаний, принадлежащих политически значимым лицам;
• политическое вмешательство в процессы назначения членов в Совет директоров;
• недостаточные меры для предотвращения конфликта интересов.

Результаты этого анализа также могут содействовать проведению аудита функционирования ГП в соответствии с кругом его полномочий.

В соответствии с требованием 7 к поддерживающим ИПДО компаниям, ожидается, что ГП опубликуют свою политику в области противодействия коррупции, в которой разъясняется, каким образом компания управляет коррупционными рисками. Сюда относится информация о том, каким образом ГП собирает и использует информацию о бенефициарных владельцах компаний — партнеров по совместным предприятиям, подрядчиков и поставщиков. От ГП также ожидается внедрение строгих процедур комплексной проверки благонадежности.

МГЗС должна во взаимодействии с каждым существенным ГП установить, существует ли политика в области противодействия коррупции и опубликована ли она в открытом доступе. Если политика не опубликована, МГЗС следует в сотрудничестве с ГП выявить наличие правовых, нормативных или практических препятствий для ее публикации. Если таких препятствий нет, то МГЗС должна обеспечить публикацию политики ГП в Интернете. Если препятствия выявлены, то их следует задокументировать и опубликовать в открытом доступе, а также разработать план по раскрытию этой информации в будущем.

МГЗС также следует во взаимодействии с каждым существенным ГП провести обзор применяемых процедур и практики комплексной проверки благонадежности и установить, опубликованы ли они в открытом доступе. Если они не опубликованы, то МГЗС следует добиться полного понимания в рамках прямой консультации. МГЗС должна проанализировать, является ли эта практика надежной и достаточной, а также рассмотреть известные нарушения или случаи коррупции в ГП, чтобы оценить эффективность процедур комплексной проверки благонадежности.

При проведении этой работы МГЗС рекомендуется ознакомиться с руководством ИПДО по устранению коррупционных рисков посредством внедрения ИПДО и с требованиями к поддерживающим ИПДО компаниям.  

В соответствующих случаях ГП поощряются к тому, чтобы раскрывать информацию о своих инвестициях в добывающие отрасли (включая активы и обязательства). Они также поощряются к публикации информации о том, как их инвестиционные решения соответствуют национальным целям в области энергетического перехода и учитывают климатические риски. МГЗС должна во взаимодействии с существенными ГП установить, опубликована ли эта информация в открытом доступе.

Если раскрывается ограниченная информация, то МГЗС следует в сотрудничестве с ГП выяснить, какие выдвигаются возражения против ее публикации, и выработать временные решения в целях повышения прозрачности.

Посредством отчетности ИПДО МГЗС может способствовать пониманию того, соответствуют ли осуществляемые ГП инвестиции долгосрочным целям государственной политики. Такой анализ может выявить:

• финансовые риски, связанные с инвестиционными проектами, не совпадающими с планами энергетического перехода;
• потенциальные «блокированные» активы в связи с климатической политикой;
• возможности для оценки роли ГП в достижении установленных правительством целей энергетического перехода.

При наличии практической возможности ГП поощряются к раскрытию идентификационных данных и бенефициарных владельцев своих агентов или посредников, поставщиков или подрядчиков, выступающих сторонами в существенных сделках.

МГЗС следует в сотрудничестве с существенными ГП определить, опубликована ли эта информация в открытом доступе. В соответствии с требованием ИПДО 2.5 о бенефициарных владельцах ГП поощряются поддерживать актуальный реестр этих организаций и раскрывать информацию об их бенефициарных владельцах. Сбор этой информации может проводиться в рамках стандартных процессов заключения контрактов или тендеров.

Раскрытие информации о бенефициарных владельцах способствует предотвращению коррупции и управлению рисками, связанными с политически значимыми лицами или непрозрачной структурой владения. Прошлые случаи коррупции в добывающих отраслях показывают, что передача взяток или незаконные платежи проводились через агентов. Согласно исследованию Института управления природными ресурсами (NRGI), проведенному в 2020 году, на поставщиков приходится примерно 25% валовых доходов от нефтяных проектов и почти 50% — в горнодобывающей промышленности, что подчеркивает их финансовую значимость.

В некоторых случаях в качестве агентов, посредников, поставщиков и подрядчиков ГП выбирались компании с тесными политическими связями. Отчетность о бенефициарных владельцах помогает обеспечить соответствие процедур закупок и заключения контрактов национальным законам и принципам неподкупности. 

МГЗС поощряются к тому, чтобы содействовать раскрытию данных об участии государства путем выявления возможностей для распространения информации и оказания помощи заинтересованным сторонам в использовании и анализе данных. В зависимости от рабочего плана ИПДО и национальных приоритетов, это может быть, например, публикация тематических информационных справок, обсуждение возможностей реформ или проведение параллелей между полученными выводами и с усилиями по коммерциализации.

Заинтересованные стороны в правительстве могут использовать эти данные для оценки соответствия получаемых от ГП доходов результатам их деятельности, а также в качестве информационной основы для политических реформ. Гражданское общество и надзорные органы могут проводить анализ раскрываемой информации в целях повышения уровня подотчетности и понимания того, каким образом осуществляется управление государственными доходами и активы.