Défi numéro Un : Intégrer l’ITIE dans les systèmes de gouvernement

Dans la première d’une série de contributions, Clare Short se livre à une réflexion sur sa présidence de l’ITIE.

Après avoir travaillé pendant cinq ans pour l’ITIE et visité de nombreux pays qui font appel à l’ITIE pour améliorer la gestion de leurs industries extractives, je parviens à la conclusion que l’ITIE a obtenu des résultats probants ces dernières années. Mais comme notre objectif consiste à améliorer la gestion de ces ressources au profit des populations des pays riches en ressources naturelles, il est également vrai qu’il reste beaucoup à faire. 

D’un ensemble restreint de règles de rapprochement des revenus et des paiements extractifs qu’elle était au départ, l’ITIE a évolué pour devenir une Norme couvrant tous les aspects de la chaîne de valeur du secteur extractif, allant de l’octroi de licences aux dispositions contractuelles, de l’exploitation des entreprises d’État aux progrès de la redevabilité en matière de gestion et d’affectation de revenus.  En 2015, 37 des 49 pays membres de l’Initiative ont produit des Rapports ITIE. Nous devons saluer le fait que chacun de ces rapports se concentre sur les priorités nationales du pays qu’il couvre. Leur publication a conduit à un débat mieux informé ainsi qu’à la réalisation de certaines réformes claires dans les pays où l’Initiative est mise en œuvre. Les attitudes et les pratiques relatives à la transparence, à la propriété réelle et au négoce des produits de base y ont connu une évolution rapide. La confiance et la coopération ont également été renforcées dans ces pays, ce qui a favorisé un consensus sur des programmes de réformes. 

Pendant les semaines menant à la Conférence, je me livrerai à quelques réflexions sur les cinq grands défis que l’ITIE aura, selon moi, à relever dans les années à venir. Je commence aujourd’hui par discuter de la nécessité de mieux intégrer le rapportage ITIE dans des systèmes de gouvernement transparents et robustes, plutôt que se borner à dupliquer une information déjà diffusée. Je me pencherai ensuite sur ce que nous pourrions mieux faire pour traduire des recommandations en des réformes ; puis sur les moyens de progresser sur la communication d’une information à propos des propriétaires et des bénéficiaires des entreprises; sur la nécessité d’une participation accrue de la part des gouvernements, des parlements et des citoyens des pays mettant en œuvre l’ITIE; et, enfin, sur certains des problèmes qui se présentent au niveau de la gouvernance de l’ITIE même.

Chaque année, environ 50 millions de dollars US sont consacrés à la mise en œuvre de l’ITIE au niveau mondial. L’information qui en résulte porte sur des centaines de milliards de dollars en revenus et sur de nombreuses autres données relatives au secteur extractif dans nos 50 pays membres. Les rapports ITIE contiennent une information nettement plus vaste qu’auparavant, et ils sont devenus plus compréhensibles pour les citoyens intéressés. 

Toutefois, nous devons nous garder de la tentation d’imposer des exigences toujours plus lourdes à nos pays membres, ainsi que de générer des rapports ITIE de plus en plus élaborés qui ne seront utilisés en fin de compte que par très peu de gens.  L’ITIE n’est pas une fin en soi, mais constitue un moyen de réaliser des réformes et de dégager une redevabilité accrue dans les pays adhérant à l’Initiative. Certains rapports ITIE ont atteint un degré de détail absurde, tandis que d’autres ont été réalisés à un coût très élevé, et donc inacceptable au vu de la taille du secteur extractif et des paiements effectués dans les pays concernés. La baisse prononcée des cours des produits de base marquant notre époque impose de nouveaux défis qui rendent la poursuite de réformes d’autant plus urgente, et il incombe à l’ITIE d’appuyer cette tâche.

Il n’est plus justifié de reproduire dans des rapports ITIE des informations qui peuvent être aisément obtenues ailleurs.  En Norvège, le processus de rapprochement n’a pas fait ressortir un seul écart en l’espace de six ans.  Personne ne doute de l’exactitude des chiffres, si bien qu’exiger la publication onéreuse d’un rapport ITIE ne représente pas un bon usage de temps ou d’argent.  À Timor-Leste, le gouvernement procède chaque mois à des divulgations sur le site Internet de l’Autorité nationale des pétroles (http://www.anp-tl.org/), et il n’est donc pas vraiment utile de produire un rapport ITIE reprenant la même information à une date ultérieure.  D’autres pays, notamment le Kazakhstan, la Mongolie et la Sierra Leone, ont fait de grands pas vers la création de bases de données en ligne, dans lesquelles les informations requises sont publiées de manière plus ponctuelle, accessible et attrayante que dans de longs rapports ITIE chargés de tableaux.

L’ITIE doit s’assurer que la transparence ait une valeur pratique. Bien entendu, la réalisation des rapports continuera de faire appel à une information indépendante si celle-ci n’est pas disponible ailleurs, mais du moment où l’information et les systèmes gouvernementaux sont fiables, les rapports ITIE auront à renvoyer à cette information, à en rappeler la signification de manière concise, et à discuter des enjeux de la bonne gestion des ressources naturelles dans l’intérêt de la population. Par le fait d’intégrer la transparence dans les systèmes nationaux, il sera possible d’y consolider la transparence de manière permanente et de réduire le coût du processus ITIE tout en en relevant l’utilité.  

La réussite de l’ITIE doit se mesurer à l’aune non du nombre et de la longueur des rapports, et des sommes consacrées à la mise en œuvre, mais à celle des effets concrets de l’ITIE sur la transparence et la redevabilité des pouvoirs publics et des entreprises.  

L’accord conclu à Sydney sur la nécessité pour le rapportage ITIE de couvrir la chaîne de valeur entière du secteur extractif était indispensable pour s’assurer que la transparence favorise l’amorce de réformes et une meilleure redevabilité.  Toutefois, il serait dangereux d’exiger des pays qu’ils produisent des rapports toujours plus nombreux, fouillés, difficiles et coûteux.  Dans la période à venir, beaucoup d’efforts devront être consacrés à encourager les pays à incorporer le rapportage ITIE dans des systèmes de gouvernement transparents.  Il incombe à l’ITIE de tenir compte de l’avis et de l’expérience des pays membres, et ne pas chercher à dicter la marche des choses par en-haut, sans tenir pleinement compte de l’expérience acquise sur le terrain.