Le Conseil d'Administration a convenu que la Guinée a réalisé des progrès significatifs dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016.

Decision reference: 2019-17 / BM-42
Decision basis: 2016 EITI Standard, Requirement 8.3 EITI Validation deadlines and consequences

27 February 2019

Décision du Conseil d'administration

Compte tenu de la conclusion de la Validation de la Guinée, le Conseil d’administration de l’ITIE a décidé que, dans l’ensemble, le pays a accompli des progrès significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE.

Le Conseil d’administration félicite le gouvernement guinéen et le Groupe multipartite pour les progrès accomplis dans le renforcement de la gouvernance des industries extractives. Dans le contexte d’un secteur minier en plein essor, le Conseil d’administration estime que l’ITIE Guinée est en mesure de jouer un rôle clé en appuyant la poursuite de réformes et en diffusant des informations destinées à alimenter un débat public sur la gouvernance des ressources naturelles.

Le Conseil d’administration félicite les parties prenantes pour avoir amélioré l’exhaustivité et la qualité de la déclaration ITIE, et pour avoir renforcé la transparence des procédures d’octroi de licences, du registre des licences et des divulgations soumises par les entreprises d’État. Le Conseil d’administration reconnaît les efforts que la Guinée a déployés afin de dépasser les Exigences de la Norme ITIE en divulguant les contrats miniers sur son portail de la transparence des contrats (www.contratsminiersguinee.org).

Le Conseil d’administration encourage l’ITIE Guinée à faire en sorte que les améliorations de la surveillance exercée par le Groupe multipartite sur le processus ITIE soient comparables aux améliorations qui ont été enregistrées au niveau de la déclaration ITIE. Le Conseil d’administration encourage l’ITIE Guinée à redoubler d’efforts dans le cadre de la divulgation des paiements directs infranationaux, des octrois de licences et des dépenses quasi fiscales des entreprises d’État. Il encourage également les parties prenantes à renforcer le suivi par le Groupe multipartite des recommandations provenant de l’ITIE ainsi que l’évaluation des résultats et de l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE en Guinée.

Le Conseil d’administration encourage l’ITIE Guinée à moins se concentrer sur la préparation des Rapports ITIE pour privilégier davantage les changements à instaurer pour assurer une divulgation systématique et régulière des données ITIE par le biais des systèmes du gouvernement, et à appuyer la mise en œuvre du nouveau Fonds de développement économique local (FODEL).

Le Conseil d’administration a déterminé que la Guinée disposera d’un délai de 18 mois, c’est-à-dire jusqu’au 27 juin 2020 avant une deuxième Validation pour prendre les mesures correctives concernant les Exigences liées à l’engagement des entreprises (1.2), à la gouvernance du Groupe multipartite (1.4), à l’octroi des licences (2.2), aux accords d’infrastructures (4.3), aux paiements directs infranationaux (4.6), aux dépenses quasi fiscales (6.2), au suivi des recommandations (7.3), et à la documentation des résultats et de l’impact de la mise en œuvre (7.4). Si la deuxième Validation ne conclut pas que la Guinée a réalisé des progrès significatifs, marqués par des améliorations considérables relativement à plusieurs Exigences individuelles, le pays sera suspendu, en conformité avec la Norme ITIE. Aux termes de la Norme ITIE, le Groupe multipartite de la Guinée peut demander une prorogation de ce délai ou encore demander que la Validation commence plus tôt que prévu.

La décision du Conseil d’administration faisait suite à une procédure de Validation commencée le 1^er juillet 2018. En conformité avec la Norme ITIE 2016, une évaluation initiale a été effectuée par le Secrétariat international. Les résultats en ont été examinés par un Validateur Indépendant, qui a présenté un projet de rapport de Validation au Groupe multipartite pour commentaires. Les commentaires du Groupe multipartite ont été pris en compte dans la version finale du rapport de Validation par le Validateur indépendant, qui a répondu aux commentaires du Groupe multipartite. La décision finale a été prise par le Conseil d’administration de l’ITIE.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu que la Guinée devra prendre les mesures correctives suivantes. L’exécution de ces mesures correctives sera évaluée lors d’une deuxième Validation commençant le 27 juin 2020 :

Conformément à l’Exigence 1.2, les entreprises devront démontrer qu’elles participent pleinement, effectivement et activement au processus ITIE. Conformément à l’Exigence 8.3.c.i, le collège des entreprises devra élaborer et divulguer un plan d’action visant à combler les lacunes en matière d’engagement des entreprises documentées dans le rapport du Validateur dans les trois mois suivant la décision du Conseil, c’est-à-dire d’ici le 27 mai 2019.
Conformément à l’Exigence 1.4.b, le Groupe multipartite devra actualiser le décret et l’arrêté ministériel de 2012 sur la composition du Groupe multipartite et les Termes de Référence de juin 2018 pour assurer leur conformité avec la Norme ITIE 2016. Les collèges des entreprises et de la société civile devront préparer, publier et appliquer des procédures en vue d’une nomination inclusive, juste et transparente de leurs représentants au Groupe multipartite. Celui-ci pourrait également réfléchir aux possibilités qui permettraient d’élargir la participation des entreprises au Groupe multipartite. Il pourrait envisager de clarifier son cadre de gouvernance, qui est actuellement décrit dans quatre documents différents. Enfin, il pourrait convenir de combiner en un seul document l’arrêté ministériel établissant sa composition, son règlement intérieur et ses Termes de Référence.
Conformément à l’Exigence 2.2, la Guinée devra s’assurer que les critères techniques et financiers détaillés dans le cadre des octrois et des transferts de licences sont accessibles au public. Compte tenu des inquiétudes manifestes du public quant aux conséquences d’infractions aux procédures légales d’octroi de licences, la Guinée devra veiller à ce que son approche concernant la divulgation de telles infractions corresponde au nombre de licences octroyées et transférées au cours de l’année sous revue.
Conformément à l’Exigence 4.3, la Guinée devra vérifier s’il existe des dispositions en matière d’infrastructures pendant la phase de cadrage du prochain cycle de déclaration ITIE, afin d’assurer la divulgation des accords ou ensembles d’accords prévoyant la fourniture de biens et de services (y compris des prêts, des subventions et des travaux d’infrastructures) en échange partiel ou total de concessions pour la prospection ou la production de pétrole, de gaz ou de minerais, ou pour la livraison physique de telles matières premières. La Guinée devra s’efforcer de comprendre pleinement les conditions des contrats et des accords concernés, l’identité des parties intéressées, les ressources qui ont été promises par l’État, la valeur de la contrepartie en termes de flux financiers et économiques (par exemple, des travaux d’infrastructures) et le niveau de matérialité de ces accords par rapport aux contrats conventionnels.
Conformément à l’Exigence 4.6, la Guinée devra s’assurer que les informations sur les paiements directs versés par les entreprises extractives aux gouvernements infranationaux, dans le cas de paiements significatifs, sont divulguées dans leur intégralité et rapprochées avec les récépissés de ces paiements de chaque gouvernement local.
Conformément à l’Exigence 6.2, la Guinée devra procéder à un passage en revue exhaustif de toutes les dépenses engagées par les entreprises d’État assimilables à des dépenses quasi fiscales, et élaborer un processus de déclaration visant à atteindre un certain niveau de transparence sur toutes les activités quasi fiscales liées aux recettes extractives, comparable à celui appliqué aux autres paiements et flux de revenus. Afin de consolider la mise en œuvre, la Guinée est fortement encouragée à examiner si la publication régulière des états financiers audités annuels des entreprises d’État pourrait accroître la confiance dans la qualité et l’exhaustivité des divulgations publiques sur les dépenses quasi fiscales.
Conformément à l’Exigence 7.3, la Guinée devra instaurer un mécanisme systématique et structuré pour mener un suivi des recommandations et y donner suite, en établissant clairement les délais et les responsabilités à cet effet. Le Groupe multipartite devra également faire preuve de plus d’initiative en formulant ses propres recommandations. En outre, il pourrait envisager d’inclure la Validation en tant moyen de surveillance accrue de la mise en œuvre. Enfin, le Groupe multipartite pourrait envisager de confier au Comité de Supervision le suivi des recommandations des précédents Rapports ITIE et processus de Validation afin d’assurer la pérennité et l’efficacité continue des canaux de suivi.
Conformément à l’Exigence 7.4, la Guinée devra envisager d’utiliser le rapport annuel d’avancement pour évaluer l’impact de l’ITIE, outre la description des produits et des résultats des activités du plan de travail. Le Groupe multipartite devra également mener une évaluation de l’impact en vue de recenser les possibilités d’accroître les incidences positives de la mise en œuvre en Guinée. En outre, de plus amples efforts pourraient être déployés pour demander à l’ensemble des collèges de donner leur avis sur l’évaluation des résultats et de l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE dans le cadre du rapport annuel d’avancement.

Le gouvernement et le Groupe multipartite sont invités à prendre en considération les autres recommandations figurant dans le rapport du Validateur et dans l’évaluation initiale du Secrétariat international et à consigner, dans le prochain rapport annuel d’avancement, les réponses données par le Groupe multipartite à ces recommandations.

Contexte

Le gouvernement guinéen s’est engagé à mettre en œuvre l’ITIE en avril 2005 et a été admis en tant que pays candidat à l’ITIE en septembre 2007. La Guinée a été déclarée conforme aux Règles de l’ITIE en juillet 2014.

Le processus de Validation a débuté le 1^er juillet 2018. Conformément aux procédures de Validation, le Secrétariat international a préparé une évaluation initiale [Anglais | Français]. Le Validateur Indépendant a examiné les conclusions et a rédigé un projet de rapport de Validation [Anglais | Français]. Les commentaires du Groupe multipartite [Anglais | Français] ont été reçus le 8 mai 2018. Le Validateur Indépendant les a étudiés et a répondu au Groupe multipartite, avant de finaliser le rapport de Validation [Anglais] [Français].

Le Comité de Validation a examiné le dossier le 6 février 2019 et le [à confirmer]. Conformément aux constatations ci-dessus, le Comité de Validation a convenu de recommander la fiche d’évaluation et les mesures correctives figurant ci-après. Le Comité a également décidé de recommander l’évaluation globale de « progrès significatifs » dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016. L’Exigence 8.3.c. de la Norme ITIE précise que :

ii. Évaluations générales. En vertu du processus de Validation, le Conseil d’administration de l’ITIE fera une évaluation de la conformité générale à l’ensemble des Exigences de la Norme ITIE.

…

iv. Progrès significatifs. Le pays sera considéré comme un pays candidat et tenu de prendre des mesures correctives avant la deuxième Validation.

Le Comité de Validation a convenu de recommander une période de 18 mois pour la prise des mesures correctives. Cette recommandation tient compte de l’importance relative des difficultés rencontrées et vise à faire coïncider l’échéance de Validation avec le calendrier des Rapports ITIE 2017 et 2018 de la Guinée.

Assessment of EITI requirements

Not met
Partly met
Mostly met
Fully met
Exceeded

Scorecard by requirement View more	Assessment View more
Overall Progress
MSG oversight
1.1Government engagement
There are regular, public statements of support from the government, a senior individual has been appointed to lead on the implementation of the EITI and senior government officials are represented on the MSG. Government representatives appear to play an active role within the MSG and the Supervisory Council.
1.2Company engagement
There appears to be a lack of engagement with industry beyond the MSG, and a general lack of engagement beyond the issue of EITI reporting. There also appears to be a limited implementation of laws (particularly Article 122 of the 2011 Mining code which requires all mining license-holders to participate in EITI reporting and respect the EITI principles).
1.3Civil society engagement
There are no suggestions of any barriers to civil society’s ability to engage in EITI-related public debate, to operate freely, to communicate and cooperate with each other, to fully, actively and effectively engage on EITI-related matters or in relation to the EITI process. CSOs can speak freely and ensures that the EITI contributes to public debate.
1.4MSG governance
The statutory rules for the MSG’s structure and membership are not clear and the lack of codification of nominations procedures and coordination mechanism for each constituency are a concern (see Requirements 1.2 and 1.3). The nominations procedures for industry and civil society are not publicly codified.
1.5Work plan
The 2018 Guinea EITI workplan is publicly accessible, produced in a timely manner and updated annually, with objectives aligned with national priorities. The workplan also includes specific activities to follow up on recommendations from EITI reporting. The three constituencies have consulted their broader stakeholder groups in preparing annual workplans since 2013.
Licenses and contracts
2.2License allocations
While the approach to assessing non-trivial deviations from statutory procedures for license awards is exemplary, significant concerns from industry and civil society stakeholders over the small sample size of license awards reviewed leads the International Secretariat to conclude that the broader objective of transparency in license allocations and transfers is not yet achieved, despite significant aspects of the requirement being met.
2.3License register
The 2016 EITI Report provides, for all mining licenses active at the end of 2016, the names of license-holders, dates of award and expiry as well as the commodity(ies) covered. Guinea’s online mining cadastre portal provides access to all information per Requirement 2.3 for mining licenses.
2.4Policy on contract disclosure
The 2016 EITI Report documents the government’s pro-disclosure policy and actual contract disclosure practice. While a more systematic review of contract disclosure practice would help clarify the existence of any gaps in the government’s disclosures of contracts and relevant amendments to date, the Secretariat’s view is that Guinea has gone beyond the minimum requirements.
2.1Legal framework
The 2016 EITI Report provides an overview of relevant laws and regulations, government entities and fiscal terms, including the degree of fiscal devolution, in the mining, oil and gas sectors as well as brief commentary on current reforms.
2.5Beneficial ownership	Not assessed
The Government of Guinea has enshrined its policy on beneficial ownership disclosure for mining companies in national legislation and the 2016 EITI Report provides the names of legal owners and their level of ownership for around half of the material companies.
2.6State participation
The 2016 EITI Report covers state participation in the upstream mining, oil and gas sectors, lists upstream state participation in 2016 and provides an overview of the financial relations, statutory and in practice, between SOEs and the government in the mining, oil and sectors. The report provides an overview of terms associated with state interests in the mining, oil and gas sectors.
Monitoring production
3.1Exploration data
The 2016 EITI Report provides an overview of the extractive industries, including significant exploration activities and informal mining.
3.2Production data
The 2016 EITI Report provides production volumes and values for all commodities (minerals) produced in the year under review.
3.3Export data
The 2016 EITI Report provides export volumes and values for the three (mineral) commodities exported from Guinea in the year under review.
Revenue collection
4.3Barter agreements
While there was consensus among stakeholders represented on the MSG that these agreements did not represent the provision of infrastructure in full or partial exchange for oil, gas or mining exploration or production concessions or physical delivery of such commodities, the ambiguity in the 2016 EITI Report and complexity of the infrastructure agreements means that the broader objective of transparency in infrastructure provisions is not yet fully achieved.
4.6Direct subnational payments
While the MSG made attempts at reconciling land tax paid directly to local governments by material companies, it does not provide a detailed explanation for the selection of the Treasury (DNTCP) as the reporting entity on behalf of local governments. There are significant gaps in the comprehensiveness of the Treasury’s reporting of direct sub-national revenues, with discrepancies equivalent to more than one-third of direct sub-national payments reported by material companies. Finally, the results of reconciliation are presented in aggregate, while the dis-aggregated direct sub-national payments are presented only based on companies’ reporting, not the results of reconciliation.
4.7Disaggregation
Reconciled financial data in the 2016 EITI Report is presented dis-aggregated by company, revenue stream and collecting government entity. Reconciled financial data is not yet presented dis-aggregated by project.
4.9Data quality
The ToR for the IA was in line with the Board-approved template and the recruitment of the IA was approved by the MSG. There were no significant deviations from the IA’s ToR in practice, and the MSG approved reporting templates for the 2016 EITI Report as part of its approval of the scoping study.
4.1Comprehensiveness
The MSG has agreed materiality thresholds for selecting companies and revenue streams. The 2016 EITI Report lists and describes all material companies and revenue streams, names the three non-reporting companies and assesses the materiality of their payments, which was considered insignificant. The report also provides full government reporting of all material revenues from non-material companies.
4.2In-kind revenues	Not applicable
Despite not collecting in-kind revenues as a fiscal agent, the 2016 EITI Report describes SOGUIPAMI’s role as marketing agent for government and company shares of production. This requirement is not applicable in Guinea.
4.4Transportation revenues
While the MSG’s assessment of the materiality of transport revenues is not explicitly presented in the 2016 EITI Report, it is evident that the MSG has included transport revenues in the scope of reporting and the disclosure of infrastructure use payments to ANAIM is presented in the 2016 EITI Report, albeit not reconciled. Additional information on transportation arrangements, including the unit price of transit rights, is also provided.
4.5SOE transactions
The 2016 EITI Report discloses and reconciles extractives company payments to SOEs as well as transfers between SOEs and government. The exclusion of oil and gas company payments to ONAP from the scope of reconciliation is justified on materiality grounds (see Requirement 4.1).
4.8Data timeliness
The 2016 EITI Report was published within two years of the end of the fiscal period under review, in June 2018, and the MSG agreed the reporting period
Revenue allocation
5.1Distribution of revenues
The 2016 EITI Report explains how extractives revenues are recorded in the national budget and provides a. general description of the allocation of the small share of extractives revenues retained by individual government entities.
5.2Subnational transfers	Not applicable
The 2016 EITI Report describes statutory subnational transfers linked to mining revenues and provides the general formula for calculating transfers, while confirming that sub-national transfers were not effective in 2016 given the lack of implementing Ministerial Order. Nonetheless, the report provides calculations of the value of sub-national transfers that should have been executed in line with the revenue-sharing formula in 2016. Not applicable in Guinea
5.3Revenue management and expenditures	Not assessed
It is encouraging that the MSG has made some attempt at including information on the budget-making and government audit processes and revenue earmarks in the 2016 EITI Report.
Socio-economic contribution
6.1Mandatory social expenditures
The 2016 EITI Report confirms the existence of mandatory social expenditures and discloses the nature and value of mandatory social expenditures, including identifying the beneficiaries. While there is a case for arguing that Guinea has gone beyond the minimum requirements by providing additional information on discretionary social expenditures as encouraged by the EITI Standard, the gaps in two companies’ reporting of their mandatory social expenditures mean that the objective of the requirement has only been met, not exceeded.
6.2Quasi-fiscal expenditures
The 2016 EITI Report describes quasi-fiscal expenditures undertaken by one of the three extractives SOEs in Guinea and confirms the lack of such expenditures by the other two SOEs. The three types of quasi-fiscal expenditures described are presented dis-aggregated to a level commensurate with other payments and revenue streams. However, the report includes a description of another type of forgone revenue by one SOE, in repayment of a sovereign debt, that fit the description of quasi-fiscal expenditures in line with the definition in the IMF’s Fiscal Transparency Manual, although there is insufficient information in the public domain to assess this categorization. In light of significant public mistrust of certain extractives SOEs, the International Secretariat’s view is that while significant aspects of the requirement have been met, the broader objective of comprehensive transparency of quasi-fiscal expenditures linked to extractives revenues has yet to be fully achieved.
6.3Economic contribution
The 2016 EITI Report provides, in absolute and relative terms, the extractives contribution to GDP, government revenues, exports, and employment. An overview of the location of extractives activities is provided, alongside a description of informal activities in the extractive industries.
Outcomes and impact
7.2Data accessibility	Not assessed
EITI Guinea published a summary of the 2016 EITI Report. The government has adopted and published a clear policy on public access, release and re-use of EITI data. However there have been no concrete initiative to promote the use of EITI data among the Guinean open data community.
7.4Outcomes and impact of implementation
The MSG has reviewed progress and outcomes of implementation on a regular basis, including by publishing annual progress reports over the past five years. Guinea’s 2017 EITI annual progress report provided a summary of activities, an assessment of meeting and maintaining compliance with each requirement, an overview of responses to Validation and reconciliation recommendations, an assessment of progress in meeting workplan objectives, an evaluation of the implementation of the beneficial ownership roadmap and a narrative account of efforts to strengthen EITI implementation. It is the Secretariat’s view however that there has been no concerted effort to document and evaluate the impact of EITI since 2014.
7.1Public debate
Guinea’s EITI Reports are comprehensible and promoted through various channels, including print, online media, radio and TV. However, there is little evidence of specific EITI data points being used by journalists or academia. The EITI appears to have contributed nonetheless to the debate on subnational payments and transfers, local development, as well as discussions on contract disclosure, and licence allocation
7.3Follow up on recommendations
The MSG and the government have taken some steps to act upon lessons learnt, to identify, investigate and address the causes of any discrepancies and weaknesses of the EITI process. However, there is no evidence showing how the MSG discusses, prioritizes, and follows up on EITI recommendations. In the Secretariat’s view, however the MSG does not have a structured and systematic procedure to follow up on EITI recommendations.