Le Conseil d'Administration a convenu que le Mali a réalisé des progrès significatifs dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016.

Decision reference: 2017-29 / BM-37
Decision basis: 2016 EITI Standard, Requirement 8.3 EITI Validation deadlines and consequences

24 May 2017

Décision du Conseil d'administration

Le Conseil d’administration est arrivé à la conclusion suivante:

Le Conseil d’administration convient que le Mali a accompli, dans l’ensemble, des progrès significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016. En parvenant à cette décision, le Conseil d’administration reconnaît les défis auxquels doit faire face le Mali, y compris en matière de terrorisme et de problèmes socio-économiques sous-jacents. Le Conseil d’administration félicite les parties prenantes pour leur détermination à poursuivre la mise en œuvre de l’ITIE pendant la crise politique et sécuritaire de 2012-2013. Le Conseil d’administration de l’ITIE prend également note du fait que les informations de l’ITIE sont plus complètes, crédibles et fiables. Il en va de même pour les efforts du pays à dépasser les exigences en matière d’inclusion des sous-traitants dans les déclarations ITIE. Le Conseil d’administration de l’ITIE fait ressortir que l’ITIE a constitué une plateforme favorable aux réformes du système cadastral et à la diffusion généralisée d’informations sur le secteur minier ainsi que sur la gestion des finances publiques. Le Conseil d’administration de l’ITIE a été encouragé par les efforts des parties prenantes visant à l’amélioration de la transparence des contrats et au contrôle des paiements infranationaux.

La détermination du Conseil d’administration de Mali à se conformer de plus en plus aux Exigences de l’ITIE se manifeste dans la carte d’évaluation ci-dessous. Le Conseil d’administration a convenu que Mali n’a pas accompli de progrès satisfaisants par rapport aux Exigences 1.4, 1,5, 2,2., 2,3, 4,1, 4,9, 5,2 et 7. Les principaux domaines où le Mali n’a pas suffisamment avancé et où subsistent des préoccupations sont ceux de la gouvernance interne du Groupe multipartite (1.4), de l’octroi de licences (2.2), de la qualité des données (4.9) et des transferts infranationaux (5.2).

Ainsi donc, le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu que le Mali aura à prendre les mesures correctives indiquées ci-après. Les progrès réalisés à travers la prise de mesures correctives seront évalués lors d’une deuxième Validation qui débutera le 24 novembre 2018. S’il est constaté lors de cette deuxième Validation que des progrès significatifs sous forme d’améliorations substantielles à plusieurs exigences individuelles n’ont pas été accomplis, le pays sera suspendu, ainsi que le prévoit la Norme ITIE. Conformément à celle-ci, le Groupe multipartite pourra alors solliciter une prorogation de ce délai, ou demander que la Validation commence plus tôt que prévu.

La décision du Conseil d’administration fait suite à une Validation qui a débuté le 1er juillet 2016. Conformément à la Norme ITIE 2016, une première évaluation a été entreprise par le Secrétariat international. Ses conclusions ont été examinées par un Validateur Indépendant, qui a soumis un rapport de Validation au Conseil d’administration de l’ITIE. Le Groupe multipartite du Mali a été invité à présenter ses observations tout au long du processus et ses commentaires sur le rapport ont été pris en compte. La décision finale a été prise par le Conseil d’administration de l’ITIE.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration de l’ITIE a convenu des mesures correctives suivantes. Les progrès réalisés en matière de prise de mesures correctives seront évalués lors d’une deuxième Validation qui débutera le 24 novembre 2018.

Conformément à l’Exigence 1.2, il est recommandé que les représentants des entreprises extractives siégeant au Groupe multipartite assurent la coordination des positions de leur secteur avant ses réunions. Les entreprises pourraient également bénéficier d’un système clair en matière de nomination de leurs représentants siégeant en capacité de suppléants au Groupe multipartite.
Conformément aux dispositions de l’Exigence 1.3, il est recommandé que la société civile entreprenne une évaluation des besoins en matière de renforcement des capacités et que des mesures soient prises pour répondre aux contraintes de capacités.
Conformément à l’Exigence 1.4, il est également recommandé que le Groupe multipartite étudie diverses possibilités visant à améliorer la représentation de chaque collège au Groupe multipartite. Les parties prenantes devront avoir la possibilité de contribuer à la politique du Groupe multipartite en soumettant leurs points de vue sur le nombre de représentants de chaque groupe de parties prenantes et de leurs suppléants, et sur la rotation au sein du Groupe multipartite, ce conformément à des procédures claires devant figurer dans les Termes de Référence dudit Groupe multipartite, ainsi que le prévoit l’Exigence 1.4. Il est recommandé que le Groupe multipartite aborde et résolve les problèmes de manque d’assiduité aux réunions de la part des représentants de l’Autorité pour la promotion de la recherche pétrolière au Mali (AUREP) et de certains ministères, dont ceux des Finances, des Terres, de la Planification et de l’Aménagement du territoire, et de l’Environnement. Le Groupe multipartite est également encouragé à mener une analyse du fonctionnement des structures de l’ITIE et à envisager la possibilité de faire fusionner le Comité de Surveillance et le Groupe multipartite. Le Groupe multipartite est invité à s’assurer que des mécanismes appropriés permettant aux groupes de parties prenantes de communiquer avec leurs collèges soient élaborés et mis en place.
Afin que l’Exigence 1.5 soit satisfaite, il est recommandé que le Groupe multipartite harmonise la mise en œuvre de l’ITIE avec les priorités nationales dans son plan de travail pour 2017.
Conformément à l’Exigence 2.1, le gouvernement est invité à lever les éventuelles ambiguïtés afférentes au régime fiscal applicable aux sociétés minières, notamment en ce qui concerne les clauses de stabilisation. Le Groupe multipartite devra s’assurer que la situation est clairement documentée dans le rapport ITIE, y compris toutes les recommandations relatives à la poursuite du travail dans le domaine en question.
Conformément à avec l’Exigence 2.2, le gouvernement a l’obligation de divulguer des informations au sujet des licences accordées aux secteurs pétrolier et minier ainsi que des précisions au sujet des cessions faites au cours de l’exercice financier couvert par le Rapport ITIE, y compris une description du processus de transfert ou d’attribution desdites licences ; des critères techniques et financiers utilisés ; des précisions sur le(s) bénéficiaire(s) de ces licences ; et de tous les écarts relatifs aux transferts et à l’octroi de licences qui pourraient représenter un intérêt quelconque. Le Groupe multipartite devra examiner ce travail et combler toute lacune en matière de déclaration. Le Groupe multipartite est également encouragé à émettre des commentaires sur l’efficacité et l’efficience du système d’octroi de licences, et de formuler des recommandations en matière de réformes, selon que de besoin.
Le Groupe multipartite devra s’assurer que toutes les entités déclarantes divulguent des chiffres fiables et exhaustifs, conformément aux dispositions des Exigences 4.1 et 4.9. Le Groupe multipartite sera tenu de divulguer des plans d’action assortis de délais pour remédier aux insuffisances de fiabilité et d’exhaustivité des données. Afin d’améliorer la traçabilité et la transparence des revenus ainsi que la redevabilité de ceux qui en sont responsables, le Groupe multipartite et le gouvernement du Mali devront passer en revue les systèmes de tenue des dossiers des organismes gouvernementaux participant à la déclaration ITIE, dans le but de s’assurer que des procédures adéquates sont suivies. Les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ce plan feront l’objet d’un examen lors de Validations subséquentes. Il est recommandé que le Groupe multipartite examine la nécessité d’apporter des améliorations aux formulaires de déclaration en se concertant avec l’Administrateur Indépendant lors de l’établissement des futurs rapports ITIE. Le Groupe multipartite est également encouragé à faire figurer des paiements désagrégés venant d’entreprises dont les revenus se situent au-dessous du seuil de matérialité. Le Groupe multipartite devra apporter des réponses aux préoccupations des intervenants à propos de la période d’un mois, que ces derniers pourraient considérer comme trop courte, et examiner de concert avec le gouvernement des options concernant la tenue des registres de trésorerie de manière manuscrite.
Conformément à l’Exigence 4.8, le Groupe multipartite et le gouvernement du Mali sont invités à promouvoir la divulgation systématique de données, tel que requis par la Norme ITIE, par les instances gouvernementales prenant une part active dans la déclaration ITIE, ce afin d’améliorer l’accès aux données divulguées et leur ponctualité.
Conformément à l’Exigence 5.2, le Groupe multipartite devra s’assurer que les paiements d’impôt par les entreprises et les transferts de fonds entre le gouvernement central et les gouvernements locaux soient divulgués dans leur intégralité.
Conformément à l’Exigence 5.3 (a), le Groupe multipartite est invité à communiquer d’autres informations sur la gestion des revenus et les dépenses, y compris une description du budget de l’État et des dépenses prévues en matière de santé, d’éducation et d’autres programmes sociaux. Ce processus devra inclure une description des méthodes utilisées pour garantir la responsabilité et l’efficacité dans leur utilisation, ainsi que le prévoit ladite exigence.
Conformément à l’Exigence 6.3 (a), le Groupe multipartite devra examiner la possibilité de fournir des rapports plus détaillés sur les activités extractives artisanales et à petite échelle dans les rapports futurs, les situant dans le cadre des efforts d’ensemble déployés pour résoudre ces questions.
Conformément à l’Exigence 7.1, le Groupe multipartite devra procéder à la diffusion des rapports ITIE les plus récents, dès que les fonds pour ce faire deviendront disponibles. Conformément à l’Exigence 7.1 (b), le Groupe multipartite devra convenir d’une politique claire en matière d’accès, de diffusion et d’utilisation des données ITIE (une exigence ayant pris effet le 1er janvier 2017), et fournir des données ITIE dans des formats ouverts.
Conformément à l’Exigence 7.3, le Groupe multipartite devra examiner les recommandations figurant dans les Rapports ITIE et convenir d’un suivi et d’une mise en œuvre appropriés. Il est recommandé que le Groupe multipartite entreprenne une évaluation d’impact pour déterminer les possibilités d’accroître l’impact de la mise en œuvre.
Conformément à l’Exigence 7.4, le Groupe multipartite devra donner la possibilité à toutes les parties prenantes, y compris celles qui ne siègent pas sur le Groupe multipartite, de participer à la préparation de rapports d’avancement annuels et de passer en revue l’impact de la mise en œuvre de l’ITIE.

Le Groupe multipartite est invité à examiner les autres recommandations figurant dans le rapport du Validateur et l’évaluation initiale du Secrétariat international, et à documenter les réponses à ces recommandations de la part du Groupe multipartite dans le prochain rapport d’avancement annuel.

Contexte

C’est en 2006 que le gouvernement du Mali a fait part de son engagement à mettre en œuvre l’ITIE pour la première fois. Un Groupe multipartite a été créé en 2007 et le Mali a été accepté comme pays candidat le 27 septembre 2007. Après avoir publié quatre Rapports ITIE couvrant les exercices fiscaux de 2006 à 2009, le Mali s’est soumis à une Validation en 2010. Le Conseil d’administration international de l’ITIE a désigné le Mali en tant que pays conforme aux Règles de l’ITIE 2011 en août 2011. Le Mali a publié des Rapports ITIE couvrant neuf exercices fiscaux (de 2006 à 2014).

Le processus de Validation a débuté le 1er juillet 2016. Conformément aux procédures y afférentes, une première évaluation a été préparée par le Secrétariat international à la suite d’une visite du pays du 10 au 14 octobre 2016. Cette évaluation a ensuite été examinée par le Validateur Indépendant, qui a préparé le rapport de Validation. Le Groupe multipartite a fourni des commentaires sur chacun des deux rapports.

Le Comité de Validation a examiné le processus le 25 avril 2017. En se fondant sur les conclusions auxquelles est parvenu le Secrétariat international ainsi que sur les commentaires du Validateur et des parties prenantes, le Comité de Validation a convenu de recommander la carte d’évaluation et les mesures correctives présentées ci-après.

Le Comité a également convenu de recommander qu’il soit procédé à une évaluation globale des « progrès significatifs » accomplis dans l’application de la Norme ITIE 2016. L’Exigence 8.3 de la Norme ITIE stipule que :

ii. Ensemble des évaluations. En application du processus de Validation, le Conseil d’administration de l’ITIE procédera à une évaluation de la conformité globale du pays envers toutes les exigences prévues par la norme ITIE.

…

iii (c) Progrès significatifs. Le pays sera considéré comme candidat à l’ITIE et prié d’entreprendre des mesures correctives dans l’intervalle précédant la deuxième Validation.

Le Comité de Validation a convenu de recommander l’octroi d’une période de 18 mois pour la prise de mesures correctives. Cette recommandation tient compte de la complexité des mesures correctives, et tente de faire concorder le délai imparti pour la Validation avec la date limite pour la préparation du prochain Rapport ITIE.

Implementation of the 2016 EITI Standard

As of: 24 May 2017

Assessment of EITI requirements

Not met
Partly met
Mostly met
Fully met
Exceeded

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Scorecard by requirement View more	Assessment View more
Overall Progress
MSG oversight
1.1Government engagement
Evidence from multi-stakeholder group (MSG) meeting minutes and conversations with stakeholders show that the government has created structures designed to ensure its participation in the process. Government commitment has fluctuated with changes of leadership at the Ministry of Mines, but remained relatively strong during the period under review (2013-2014). The government has provided funding and government representatives take part in outreach efforts.
1.2Company engagement
Evidence such as MSG meeting minutes and conversations with stakeholders show that companies are actively engaged in the design and implementation of the EITI process, through participation in MSG meetings and input to the EITI reporting process. Capacity among company representatives is strong although coordination of industry positions could be improved in advance of meetings. Companies could also benefit from a clear system for appointing their alternates to the MSG. There do not seem to be any legal obstacles preventing company participation in the EITI.
1.3Civil society engagement
The International Secretariat did not find legal or regulatory barriers to civil society participation in the EITI process. Civil society representatives participate actively in MSG meetings and working groups. The International Secretariat did not find restrictions to civil society freedom of expression outside MSG meetings. Stakeholders recognised weak capacities and poor coordination within the civil society constituency, but civil society representatives also acknowledged the MSG’s efforts to strengthen the capacities of its members.
1.4MSG governance
The MSG meets frequently and attendance and record keeping occurs for every meeting. However, the meeting records are not necessarily a reflection of MSG discussions and further efforts could be made to ensure that MSG members always have the documents at hand during decision making. The effectiveness of the MSG could be improved with more regular meetings of its three sub-committees. It would also be useful for the actual per diem policy to be reflected in the MSG’s terms of reference. Lack of civil society capacity seem to be preventing civil society from fully and actively contributing to the design and implementation of the EITI and further capacity building should be undertaken.
1.5Work plan
The MSG has not considered opportunities for linking implementation to national priorities for the sector. Although there was limited consultation with stakeholders outside the MSG on these objectives, stakeholders confirm that they respond to interests voiced during interactions with persons in affected communities. The 2016 work plan includes a timeline and specific activities to achieve the objectives. It should be noted, however, that there is still no costing for some items and a few activities planned for the first quarter of 2016, namely the outreach activities and capacity building are behind schedule. Nonetheless, in general, the work plan appears to address most of the EITI Requirements.
Licenses and contracts
2.2License allocations
Although the 2013 report provides a general overview of the process of allocating licences, the report doesn’t include a clear description of the process for awarding licenses in the fiscal period covered. The criteria for allocating licenses and to what extent these criteria were followed was not addressed. Following the update of the mining cadastre, the Mining Cadastre Administration System (MCAS) (https://revenuedevelopmentdotorg.wordpress.com/mcas/) shows that payments of licensing fees related to 75% of licences issued up to 2013 were still outstanding at the end of 2015 when the 2013 EITI Report was published. The report did not identify any deviation to the criteria used for issuing license, whereas these outstanding payments are evidently deviations to the criteria for issuing licenses.
2.3License register
The 2013 EITI Report provides a link to an online cadastre that includes information set out in provision 2.3.a-b for all the licenses held by mining companies covered in the EITI reporting process, but not for the oil and gas company Petroma, which was also included in the EITI reporting process. For mining companies not covered by the EITI reporting process, information set out in provision 2.3.b is also available for the licenses held. The Report explains that the lack of full disclosure is due to a lack of an up-to-date cadastre system and documents government plans to overcome these barriers through a project for the modernisation of the oil, gas and mining cadastre led by the German aid agency, GIZ.
2.4Policy on contract disclosure
The 2013 EITI Report includes a list of publicly accessible contracts and a link to the Ministry of Mine website. Although the 2013 EITI Report states that there is no formal government policy on contract transparency, government representatives have explained that the policy is line with the current practice of full disclosure of contracts in the mining sector and publication of the model production-sharing contract agreement for the oil and gas sector.
2.1Legal framework
The 2013 EITI Report describes the legal framework and fiscal regime governing the extractive industries, including an overview of the relevant laws and regulations, and information on the roles and responsibilities of the relevant government agencies. The report highlightes ongoing reforms. The MSG may wish to clarify ambiguities related various fiscal regimes applicable to mining companies due to stabilisation clauses. Future EITI Reports could also consider documenting deviations from the applicable fiscal regime.
2.5Beneficial ownership	Not assessed
The MSG, together with the IA, have included beneficial ownership disclosure as part of reporting for those companies in the scope of reconciliation. The 2013 EITI Report provides beneficial ownership information or links to publicly listed companies for 13 of the 18 companies included in the reconciliation. Implementing countries are not yet required to address beneficial ownership, but more work is needed to ensure full implementation of this requirement.
2.6State participation
The 2013 EITI Report confirms that state-participation in the extractive sector gave rise to material revenues in the form of dividends, which are disclosed in the report. Given that there were no state-owned enterprises (SOEs) operating in the extractive sector, significant aspects of this requirement are not applicable in Mali. The MSG has disclosed relevant information on state participation in accordance with the applicable aspects of the requirement.
Monitoring production
3.1Exploration data
The 2013 EITI Report provides background on solid minerals, including artisanal and small-scale mining (ASM), quarrying activities and on the hydrocarbon sector, which is still in the exploration phase. For the mining sector the 2013 EITI Report provide an overview of proven reserves for bauxite, gold, iron ore, phosphate and other solid minerals.
3.2Production data
The 2013 EITI Report includes volumes of production for each producing mine from 2010 to 2013, the value of export of gold over the period 2009 to 2013, and reconciliation of production volumes and values between disclosures from government and companies.
3.3Export data
The 2013 EITI Report includes information on volumes and values of production of refined gold and silver by company.
Revenue collection
4.3Barter agreements	Not applicable
The scoping report adopted on 30 September notes that the independent administrator (IA) did not any infrastructure or barter provisions in Mali. The 2013 EITI Report confirmed these findings.
4.6Direct subnational payments	Not applicable
According to the 2013 EITI Report, there are no direct subnational payments. MSG members confirmed that there are no direct subnational payments and that no laws or regulations provide for any extractive industry payments to be made directly to local governments.
4.7Disaggregation
Both the 2012 and 2013 EITI Reports show financial data disaggregated by individual company, government entity and revenue stream, in accordance with the EITI Standard. Unilateral disclosures for companies below the materiality threshold and payments made by subcontractors were not disaggregated by individual company,but these aggregated figures were not part of the reconciliation process.
4.9Data quality
Significant aspects of this requirement have not been fully implemented, and the underlining objective of ensuring reliability of financial information disclosed in EITI reports has not been achieved. The IA has reviewed the auditing practices and recommended quality assurance procedures, which have not been followed by a large number of companies and government entities participating in EITI reporting, seriously undermining the credibility of the disclosed financial information.
4.1Comprehensiveness
The MSG has considered various options and agreed a clear materiality threshold in accordance with EITI requirement 4.1.a. While all government agencies provided information for companies included in the reconciliation in accordance with Requirement 4.1.c, only two government entities fully reported all receipts including revenues below the materiality thresholds. Although significant aspects of the requirement have been implemented, the broader objective of comprehensive disclosure by reporting entities have not been achieved.
4.2In-kind revenues	Not applicable
According the 2013 EITI Report the state does not collect any revenue in-kind, as it holds its stakes in mining directly and there is no SOE. Furthermore Mali did not produce oil or gas during the reporting period.
4.4Transportation revenues	Not applicable
The IA states in the 2013 EITI Report that they had not been aware of the existence of significant revenues from mineral transport activities, and stakeholders confirmed that transport revenues were not material. Mali being a landlocked country, gold production is refined near mining site and transported by trucks and/or by air for export.
4.5SOE transactions	Not applicable
Mali does not have SOEs participating in the extractive sector, neither does the applicable legal and regulatory framework provide for an SOE. This was confirmed by the stakeholders.
4.8Data timeliness
Both reports under the Standard were published in accordance with two year reporting requirement. MSG members stated that they were satisfied with the regularity and timeliness of EITI Reporting, but stakeholders outside the MSG noted two-year-old EITI data was not necessarily useful at the time of publication, reports from dissemination campaigns show that local communities are interested in more recent data, particularly as it relates to subnational transfers. Thus the MSG is encouraged to include disaggregated payments for companies below the materiality threshold.
Revenue allocation
5.1Distribution of revenues
The 2012 and 2013 EITI Reports disclose how revenues are allocated in accordance with requirement 5.1. The 2013 EITI Report shows that 93.7% of reported revenues from the extractive sector were recorded in the state budget. The MSG may wish to provide a brief overview of the state budget, particularly as it relates to social expenditures, such as health and education, and provide links to a public document of the state budget.
5.2Subnational transfers
Although the MSG identified subnational transfers as material revenue stream in the scope of the report and the subsequent reporting templates, no materiality threshold was set for subnational transfers, meaning that the threshold was effectively zero and all subnational payments and transfers are therefore material. Based on this significant aspects of requirement 5.2.a have not been implemented.
5.3Revenue management and expenditures	Not assessed
The 2013 EITI Report shows that 93.7% of reported revenues from the extractive sector were recorded in the state budget, described the different phases in the process of preparation and adoption of the state budget, referred to the revenue collection process as it relates to extractive revenues and allocation of revenues from extractive industries. Disclosing information on revenue management and expenditures is only recommended and will not count in the assessment of compliance.
Socio-economic contribution
6.1Mandatory social expenditures
The 2012 and 2013 EITI Reports both disclosed mandatory social payments made by companies in accordance with Requirement 6.1.a. Disclosure of voluntary social expenditure appears to correspond with disclosure of mandatory payments. Beneficiaries of social payments were not government agencies and these payments were therefore unilaterally disclosed by companies.
6.2Quasi-fiscal expenditures	Not applicable
The 2013 report confirms that when state participation gives rise to material payments in the form of dividends, these payments are paid directly to the state treasury. Mali does not have an SOE operating in the extractive sector and hence this requirement is not applicable in Mali.
6.3Economic contribution
The 2012 and 2013 EITI Reports include most of the information set out in requirement 6.3 apart from estimates of employment in the informal sector. The 2013 EITI Report provides an overview of the size of the extractive sector in absolute terms and as a share of GDP, an estimate of informal activity (ASM estimated production volumes), total government revenues in absolute terms and as a share of total revenue, exports in absolute and relative terms, employment in the sector and key regions where production is located.
Outcomes and impact
7.2Data accessibility	Not assessed
Requirement 7.2 encourages the MSG to make EITI Reports accessible to public in open data formats. The Mali EITI as not yet started its work on making EITI Reports machine readable. However, mainstreaming has been included in one of the functions of the MSG, providing a mandate for the EITI to undertake more work on this requirement.
7.4Outcomes and impact of implementation
The MSG has reviewed progress and outcomes of implementation on a regular basis, including by publishing annual progress reports over the past four years. The 2015 annual progress report contains a brief section on impact but further details and information could be given. Mali EITI may wish to consider undertaking an impact assessment, with a view to identify opportunities to increase impact.
7.1Public debate
The MSG had taken steps to ensure that the 2012 EITI report is comprehensible, actively promoted and publicly accessible. Through the organisation of dissemination events and workshops, Mali EITI has ensured that the EITI has also contributed to public debate. The EITI provided a platform for discussions and debates about how the mining sector is managed, in particular discussion regarding sub-national payments. However, this work has not been undertaken for the 2013 EITI Report.
7.3Follow up on recommendations
The MSG has taken steps to act upon lessons learnt, to identify, investigate and address the causes of any discrepancies and to consider the recommendations for improvements from the Independent Administrator. It has also formulated its own recommendations on improving reporting through the supervisory committee. However, given that weaknesses in reporting templates have been highlighted by the Independent Administrator over the last three reporting cycles, the MSG ought to consider necessary improvements in consultation with the Independent Administrator for future EITI Reports.