Se plonger plus avant dans les données de Validation de l'ITIE
Lors de l'adoption de la Norme ITIE en 2016, l'un des changements les plus importants a été de mettre en œuvre un nouveau système de Validation. La validation constitue le mécanisme d'assurance qualité indépendant de l'ITIE (voir au bas de ce blog pour davantage de détails sur le processus de Validation). Les résultats des 13 premières Validations sont désormais disponibles. Dans cet article, je vais m'intéresser d'un peu plus près aux données de Validation. Nous avons préparé le tableau ci-joint, qui rassemble les résultats des 13 fiches d'évaluation.
Manières de rendre l'ITIE encore plus utile
Il convient de se pencher d'abord sur l'influence. La Validation permet de déterminer si un pays satisfait aux exigences ITIE, mais elle permet également de déterminer, et la question est cruciale, si l'ITIE a une réelle influence. Nous avons déjà écrit sur ce défi auparavant, et quelques cas d'études convaincants figurent dans notre rapport sur de suivi. Les Validations effectuées à ce jour ont mis en lumière une divergence intéressante : si certains pays réalisent des avancées pour respecter les exigences ITIE, son influence y est remise en question. À contrario, il existe des cas dans lesquels l'ITIE est techniquement défectueuse à de nombreux égards, mais où elle a une influence profonde. Leçon : à trop se concentrer sur la conformité, on oublie souvent la situation globale!
En regardant les données, on peut aborder plus en détail la question de l'influence. Les données indiquent que 7 pays sur 13 (soit 54 %) ont obtenu un score inférieur au niveau satisfaisant pour les avancées sur l'exigence 1.5 du plan de travail de l'ITIE. L'une des exigences consiste à ce que les Groupes multipartites « établissent des objectifs de mise en œuvre de l'ITIE qui correspondent à ses principes et reflètent les priorités nationales en matière d'industries extractives ». Dans plusieurs cas, la Validation a révélé que ces objectifs étaient inexistants ou flous. En d'autres termes, les Groupes multipartites ne disposaient pas d'une vision claire quant à ce qu'ils souhaitaient réaliser en mettant en œuvre l'ITIE. Leçon : les Groupes multipartites doivent consacrer davantage de temps à discuter de la manière dont l'ITIE peut ajouter de la valeur et mieux définir leurs objectifs et les résultats attendus.
Ceci étant dit, les parties prenantes ont souvent des attentes différentes (et non formulées) pour le processus de l'ITIE. Et l'influence ne correspond pas toujours à celle qui était prévue. Par exemple, dans certains cas, l'ITIE a révélé que les mécanismes de gouvernance ne fonctionnaient pas comme ils le devraient. Par exemple, il se peut qu'un pays chargé de la mise en œuvre dispose de lois et de règlementations claires en matière d'audit et d'assurances, tant en ce qui concerne les entreprises que les agences gouvernementales. Mais le rapport de l'ITIE a montré que ces règlementations ne sont pas respectées, ou que la mise en œuvre et les divulgations publiques sont inexistantes ou accusent un certain retard. Par conséquent, le rapport de l'ITIE mène souvent à formuler des recommandations importantes visant à améliorer la gouvernance de l'industrie extractive qui n'étaient pas prévues au départ. Toutefois, dans 5 cas sur 13 (soit 38 %), les mesures prises suite aux recommandations émanant du rapport ITIE étaient insuffisantes (exigence 7.3). Et dans 11 cas sur 13 (soit 85 %), les travaux menés par les Groupes multipartites visant à discuter et à documenter les résultats et l'incidence de la mise en œuvre (exigence 7.4) ont été insuffisants. D'une certaine manière, la Validation permet de combler cette lacune. Leçon : la plupart des Groupes multipartites doivent prendre le temps d'examiner les conclusions des rapports ITIE, et s'assurer que les recommandations qui y figurent sont suivies lors du cycle de rapport suivant.
Manières de renforcer l'efficacité de l'ITIE
Pourquoi ce cycle de planification du travail, de mise en œuvre et d'examen est-il défaillant? La alidation démontre que, dans certaines régions du monde, l'ITIE doit améliorer sa propre gouvernance interne. Les données indiquent que 10 pays sur 13 (soit 77 %) ont obtenu un score inférieur au niveau satisfaisant pour les avancées au titre de l'exigence 1.4 en matière de gouvernance du Groupe multipartite. Cette exigence se compose d'une multitude de facettes, allant des procédures de nominations à la transparence au niveau du paiement des per diem. Mais dans certains cas, il est clairement apparu que le Groupe multipartite ne fonctionnait pas efficacement, et que la relation entre les secrétariats nationaux et les Groupes multipartites devait être précisée. Leçon : la gouvernance des Groupes multipartites est importante ! Mais il y a un revers à ce défi. La Validation montre en effet que certains Groupes multipartites sont presque complètement accaparés par des questions de gouvernance interne, et que les tensions sur ce sujet ont pris le pas sur les débats de fond portant sur la manière d'améliorer la transparence et la responsabilité. La Validation a fait remonter ces tensions à la surface.
Améliorer la qualité des données ITIE
En ce qui concerne la qualité des rapports et des données ITIE, quatre conclusions principales ressortent :
Premièrement, seuls 5 pays sur 13 (soit 38 %) ont réalisé au moins des « progrès satisfaisants » relativement à l'exigence 4.1 sur la divulgation exhaustive des taxes et des revenus et seuls 2 pays sur 13 (soit 15 %) ont réalisé au moins des « progrès satisfaisants » relativement à l'exigence 4.9 portant sur la qualité et la garantie des données. De toute évidence, ces résultats semblent désastreux ! Mais il convient de regarder ces résultats au cas par cas. Dans certains cas, l'approche générale est assez solide, mais certains aspects essentiels des Termes de référence standard pour les administrateurs indépendants ont été négligés. L'une des faiblesses générales est que les Groupes multipartites ont rencontré des difficultés à élaborer une définition claire et cohérente de la matérialité (voir cette note d'orientation). Dans d'autres cas, les rapports ITIE n'ont pas débouché sur une évaluation claire par l'administrateur indépendant « sur l'exhaustivité et la fiabilité des données (financières) présentées ». Les Termes de référence standard pour les administrateurs indépendants requièrent également « une évaluation déterminant si toutes les entreprises et entités gouvernementales ont, dans le cadre des processus de rapports ITIE, fourni les informations requises, notamment la communication du nom de toute entité qui ne respecte pas les procédures adoptées ». Leçon : pour que la transparence mène à la responsabilité, il est essentiel de fournir des informations exhaustives sur les taxes et les revenus. Il s'agit d'un domaine qui doit être mieux suivi par le Secrétariat international, les Groupes multipartites et les administrateurs indépendants.
Deuxièmement, seuls 3 pays sur 12 (soit 25 %) ont réalisé au moins des « progrès satisfaisants » relativement à l'exigence 2.2 sur les octrois de licences et seuls 3 pays sur 13 (soit 23 %) ont réalisé au moins des « progrès satisfaisants » relativement à l'exigence 2.3 portant sur le registre des licences. Ces divulgations relèvent rarement (si c'est toutefois le cas) de la responsabilité des organes nationaux de l'ITIE. On s'attend plutôt à ce que le rapport ITIE fasse référence à d'autres sources d'informations accessibles au public. Leçon : les rapports et la Validation ITIE montrent que les systèmes de licence ne sont pas complets et que de nouvelles réformes sont nécessaires. Ceci ne constitue pas nécessairement une faiblesse de la mise en œuvre de l'ITIE, mais illustre plutôt la valeur diagnostique de l'ITIE.
Troisièmement, les Validations effectuées en 2016 montrent que les entreprises dont le capital est détenu par l'État jouent un rôle clé dans de nombreux pays chargés de la mise en œuvre de l'ITIE, et que les divulgations relatives à ces entreprises sont souvent inadaptées. L'exigence 2.6 sur la participation de l'État a été jugée applicable dans 10 pays sur 13. Dans 9 cas sur 10, les progrès n'atteignent pas un niveau satisfaisant. Dans les huit cas où l'exigence 6.2 sur les dépenses quasi fiscales des entreprises d'Etat a été jugée applicable, aucun pays n'a effectué de progrès satisfaisants. Leçon : davantage d'efforts sont nécessaires pour inclure les entreprises d'État dans les procédures de rapports de l’ITIE.
Enfin, les Validations indiquent que la couverture des dépenses sociales effectuées par les entreprises extractives pose souvent problème. L'exigence 6.1 sur les dépenses sociales a été jugée applicable dans 10 pays sur 13. Dans 9 de ces cas, les progrès réalisés n'ont pas atteint un niveau satisfaisant. [MOU2] Dans la plupart des cas, ces dépenses ne sont pas conséquentes, en particulier par rapport à d'autres sources de revenus. Toutefois le public est souvent intéressé de savoir si les entreprises s'acquittent des aides sociales imposées, et comment les aides sociales volontaires sont gérées. Comme le dit l'une des parties prenantes : « bien que ces paiements ne soient pas importants en termes financiers, ils constituent un aspect politique essentiel de l'ITIE ».
La Validation est un processus lourd mais améliore la mise en œuvre
Les résultats mettent en lumière l'importance de la Validation. La procédure est exigeante pour toutes les personnes impliquées. Il est important de saluer les progrès réalisés, et d'aborder ouvertement les faiblesses. Les pays qui ont mené la Validation à bien sont aujourd'hui occupés à mettre en place des mesures correctives, et à envisager de nouvelles recommandations qui ont émergé du processus de Validation. Nous nous pencherons sur ces perspectives dans le prochain article de cette série.
Vous pouvez envoyer toutes vos questions sur la méthode de Validation et les résultats de celle-ci au responsable de la Validation ITIE Alex Gordy, et au directeur technique de l'ITIE, Sam Bartlett.
La Validation expliquée
La Validation a toujours constitué une caractéristique majeure de la mise en œuvre de l'ITIE, et est un élément qui participe à l'unicité de cette dernière. Lorsqu'un pays adhère à l'ITIE, des examens réguliers sont prévus. Ceci permet à toutes les parties prenantes de prendre du recul et d'examiner leur travail. Par ailleurs, cette Validation constitue un mécanisme permettant au conseil d'administration de l'ITIE de saluer les progrès effectués et, lorsque ceux-ci ont pris du retard, d'envisager une suspension ou une radiation. Auparavant, les pays chargés de la mise en œuvre ont été répertoriés soit comme « candidat », soit comme « conforme ». Ceci était facile à comprendre, mais ne reflétait pas la complexité inhérente à la plupart des cas. Dans le nouveau système de Validation, les résultats apparaissent de manière plus nuancée (et plus utile), indiquant différents niveaux de progrès qui peuvent être suivis au fil du temps. Les documents joints comprennent une évaluation initiale détaillée, le rapport de Validation préparé par un « validateur » indépendant, des commentaires émanant de groupes de parties prenantes, ainsi que la décision du Conseil d'administration de l'ITIE. La décision du Conseil d'administration se compose d'une fiche d'évaluation qui détaille chaque exigence de l'ITIE et les mesures correctives à mettre en œuvre pour toutes les exigences évaluées ayant obtenu un score inférieur à des « progrès satisfaisants ».
