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Concrétiser les promesses de renouveau du secteur minier guinéen

J’ai l’honneur d’être convié cette semaine à Conakry, où le gouvernement guinéen réunit les 21 et 22 février une table ronde sur le développement minier responsable. L’objectif de cette initiative est de susciter un dialogue entre les sociétés minières, les départements de l’Etat et les citoyens guinéens, en particulier les communautés des zones minières, autour d’approches possibles pour accélérer le développement durable et partagé du secteur minier.

Ce sera ma première visite dans ce pays doté de considérables ressources naturelles, dont le minerai de fer, la bauxite, l’or et le diamant. Le secteur minier a généré 279 millions USD de recettes en 2014, représente 80% des exportations et emploie 10,000 personnes dans le secteur formel et plus de 200,000 dans le secteur artisanal. Cependant, la Guinée est l’un des pays les plus pauvres au monde, classée 182 sur 188 pays sur l’indice de développement humain du PNUD, dont le revenu annuel par habitant est inférieur à 500 USD.

Les pays dotés de richesses naturelles dont la croissance économique reste atone sont dans une situation paradoxale souvent qualifiée de « malédiction des ressources naturelles ». C’est en général le résultat de mauvaises politiques économiques mises en œuvre par des institutions faibles et opaques qui entretiennent une oligarchie. Mais cette situation n’est pas désespérée. Il existe des solutions et de bons exemples de gestion des ressources extractives, comme celui de mon pays d’origine, le Chili. A ce stade de son parcours politique, la Guinée peut saisir l’opportunité de rompre avec son passé et utiliser ses ressources minières pour soutenir son développement économique.

Dans les années 2000, la Guinée a affronté des défis importants, avec une détérioration de la gouvernance tout au long de la décennie, qu’on la mesure en termes de redevabilité, d’Etat de droit ou de corruption, comme le montrent les indicateurs de gouvernances internationaux ci-dessous.

Il reste encore beaucoup de travail à accomplir, mais le pays a pris une direction encourageante ces dernières années. Plusieurs aspects de la gouvernance ont progressé, y compris les libertés civiles depuis 2011, mesurées par l’organisation Freedom House. La Guinée a pris des mesures pour assurer un espace de débat public et de dialogue citoyen (alors même que plusieurs grandes puissances dans le monde prennent un tout autre chemin). 

Des progrès importants ont également été accomplis dans la gestion et la gouvernance des ressources naturelles. L’Etat a placé la barre très haut en adoptant un code minier progressif en 2013, en s’engageant à gérer ses ressources minières de façon transparente, et en prenant des mesures pour mettre les investisseurs sur un pied d’égalité avec un processus méthodique de revue des titres et conventions miniers, qui n’a pas hésité à annuler des titres miniers dans des cas avérés de corruption ou de manquements aux obligations contractuelles. Le gouvernement a adopté une approche plus stratégique pour développer le secteur, partager les infrastructures ferroviaires et portuaires entre les opérateurs miniers, et attirer des investissements. Le ministère des mines est désormais en train de développer une stratégie de long terme basée sur une vision minière partagée entre l’Etat, les opérateurs miniers, les communautés locales et les organisations de la société civile.

Etablir un programme ambitieux en termes de transparence et de redevabilité est un bon investissement pour un gouvernement, comme mes collègues et moi-même l’avons constaté ces dernières années, que ce soit au Mexique ou en Tunisie : cela accroit la participation citoyenne et la confiance dans les institutions de l’Etat, et permet d’élaborer de meilleurs politiques publiques. Mais la conséquence est que les citoyens et la communauté internationales attendent davantage du gouvernement, et les engagements pris doivent être suivis d’action pour maintenir cette confiance nouvellement acquise.

Sur la base des observations des experts de NRGI à travers le monde, voici quelques éléments qui pourraient aider à mettre en œuvre les promesses ambitieuses contenues dans les récentes réformes juridiques et les engagements des autorités en faveur d’une gestion transparente du secteur minier :

Le code minier nécessite des textes d’applications détaillés et une application stricte pour porter ses fruits. Le code minier guinéen contient de nombreuses dispositions très progressives, notamment la publication des contrats et des conflits d’intérêts, et d’autres mesures comme un code de bonne conduite et des plans annuels anti-corruption obligatoires pour les sociétés. Mais à quoi servent ces dispositions si elles ne sont pas mises en œuvre ? L’indice de gouvernance des ressources naturelles montre que la Guinée a un très bon score sur les composantes en droit – les dispositions juridiques – mais pas sur les composantes de fait qui mesurent leur mise en œuvre. Les textes d’application sur les dispositions environnementales et de gestion des titres ont déjà permis des progrès dans leur application, avec un nouveau portail de gestion des titres et un nouveau système de gestion du cadastre en préparation. D’autres textes sont attendus, que ce soit sur la gestion des fonds de développement local ou les mesures anti-corruption.

Publier ponctuellement des contrats miniers ne suffit pas pour être transparent. La politique de publication des contrats est un processus par lequel les droits conférés aux investisseurs et les conditions d’octroi sont expliqués au public dès que les titres miniers sont octroyés. La Guinée s’est imposée comme leader lorsque le gouvernement publia l’intégralité des conventions minières signée avant 2011. Le ministère des mines publia sur son site internet d’autres contrats en 2016 – mais pas tous. Certains contrats sont publiés sur le journal officiel mais ne sont pas mis à disposition du grand public sur un site internet de l’Etat. Les conventions revues et amendées suite à la revue des titres et conventions miniers, qui s’est achevée il y a près d’un an, n’ont toujours pas été publiées. Pendant ce temps, d’autres pays ont fait des progrès : plus de 30 pays publient désormais leurs contrats miniers ou pétroliers, notamment la Sierra Leone, la Tunisie ou les Philippines. Si l’Etat guinéen souhaite demeurer un leader en la matière, la publication des conventions et titres miniers devrait devenir une pratique administrative régulière. 

Grace à l’ITIE, la Guinée peut engager de profondes réformes de transparence. L’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (ITIE) est une initiative mondiale à travers laquelle 51 pays membres se sont engagés à améliorer la transparence et la redevabilité dans le secteur des ressources naturelles. L’ITIE a un rôle important à jouer pour transformer des engagements ponctuels en faveur de la transparence en processus institutionnels durables – pas seulement pour les titres et conventions miniers mais aussi pour la collecte des recettes, le partage des recettes avec les administrations décentralisées, la gestion des entreprises d’Etat et les investissements publics. En tant que membre du conseil d’administration international de l’ITIE je vois souvent des pays gâcher des opportunités en considérant l’ITIE comme un simple exercice de conformité plutôt que comme un outil pour faire avancer des réformes. Les progrès des nouvelles règles de l’ITIE offrent à l’Etat guinéen des outils supplémentaires pour poursuivre ses réformes dans le secteur minier, à condition qu’il puisse renforcer l’implication de la société civile et du secteur privé, dynamiser le rôle du groupe multipartite et du secrétariat national de l’ITIE, suivant les orientations 14 et 25 de  l’ITIE.

La table ronde représente pour les citoyens guinéens et les institutions de l’Etat une belle opportunité pour affronter ces défis, en collaboration avec les investisseurs de bonne volonté, et trouver la volonté politique nécessaire pour faire progresser la gouvernance du secteur minier en Guinée.

 

Daniel Kaufmann est Président et Directeur General du Natural Resource Governance Institute et non-resident senior fellow à Brookings Institution.

En savoir plus sur la Guinée, rendez-vous sur eiti.org/guinea

Image: Maarten van der Bent, 12 July 2013, 11:18, Conakry. Wikimedia Creative commons