Madagascar réalise des progrès significatifs dans la mise en oeuvre de la Norme ITIE 2016, assortis d'améliorations substantielles.

Décision du Conseil d'administration

Le Conseil d'administration est arrivé à la conclusion suivante:

Le Conseil d’administration de l’ITIE convient que Madagascar a pleinement appliqué sept des quinze mesures correctives prescrites lors de la première Validation du pays. Par conséquent, Madagascar a accompli des progrès globalement significatifs dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016, avec des améliorations considérables concernant plusieurs Exigences distinctes.

Le Conseil d’administration félicite le gouvernement de Madagascar et le Groupe multipartite (GMP) pour l’amélioration de la transparence dans des domaines d’intérêt public. L’ITIE a ainsi permis de faire la lumière sur certaines difficultés découlant du moratoire sur l’octroi de nouvelles licences d’exploitation minière. La publication et la diffusion des résultats portant sur les transferts infranationaux de revenus miniers aux communautés, notamment pour les projets de grande ampleur Ambatovy et QIT Madagascar Minerals, représentent un accomplissement majeur de la mise en œuvre de l’ITIE. Outre le fait qu’ils catalysent la publication d’états financiers des entreprises d’État et des instances publiques indépendantes, les Rapports ITIE de Madagascar permettent au public de mieux comprendre des transactions complexes telles que la création de la joint-venture Kraoma Mining. L’ITIE est en outre une source majeure d’informations publiques sur les dépenses sociales des sociétés extractives et sur les dépenses quasi fiscales des entreprises d’État. Elle constitue l’unique source d’informations accessibles au public sur les bénéficiaires effectifs et légaux des entreprises extractives. Le Conseil d’administration estime par ailleurs que, parmi les pays mettant en œuvre l’ITIE, Madagascar est l’un de ceux en train d’établir les meilleures pratiques en matière de rapportage sur les questions environnementales et liées au genre dans le secteur extractif, avec notamment la publication de données genrées sur l’emploi ainsi que la promotion de débats inclusifs au niveau local.

Le Conseil d’administration reconnaît qu’il persiste des lacunes en matière de divulgation, en lien avec des questions telles que l’octroi des licences et la participation de l’État au secteur extractif, et il appelle le gouvernement à prendre des mesures concrètes en faveur de la transparence des contrats, ce avant l’échéance du 1^er janvier 2021 fixée par la Norme ITIE 2019. Des efforts supplémentaires sont attendus pour faire en sorte que les nettes améliorations constatées en matière de divulgation soient complétées par des efforts équivalents visant à renforcer la nature multipartite de la mise en œuvre de l’ITIE et la durabilité du processus. Le Conseil d’administration invite le Groupe multipartite à veiller à ce que les collèges du gouvernement et de la société civile, dans leur ensemble, participent activement à tous les aspects de la mise en œuvre. Cet engagement est nécessaire pour permettre à l’ITIE de pleinement contribuer à la mobilisation des ressources nationales par le gouvernement et aux programmes de lutte contre la corruption, ainsi que de favoriser une meilleure compréhension du secteur extractif par le public.

Le Conseil d’administration prend bonne note des plans de Madagascar visant à assurer sa transition vers la divulgation systématique par le biais des systèmes propres au gouvernement et aux entreprises. L’ITIE Madagascar dispose d’une marge de progression si elle s’appuie sur son étroite collaboration avec les entités gouvernementales clés pour garantir la divulgation systématique de données telles que les octrois de licences ou les transferts infranationaux correspondant aux frais d’administration minière. Figurent également sur la liste des opportunités la divulgation des données de production et d’exportation du secteur extractif, ainsi que la divulgation systématique des données sur les paiements et des états financiers audités grâce à la participation du collège des entreprises du secteur . De telles avancées en matière de divulgation systématique permettraient au Groupe multipartite de se concentrer sur l’utilisation et l’analyse des données ITIE.

Le Conseil d’administration a décidé que Madagascar disposera de 18 mois avant une troisième Validation, c’est-à-dire jusqu’au 9 décembre 2021, afin que le pays procède à des mesures correctives concernant l’engagement du gouvernement (Exigence 1.1), l’engagement de la société civile (Exigence 1.3), le suivi du Groupe multipartite (Exigence 1.4), les octrois de licences (Exigence 2.2), la divulgation des contrats (Exigence 2.4), la participation de l’État (Exigence 2.6), la désagrégation des données (Exigence 4.7) et les transferts infranationaux (Exigence 5.2).

Conformément à l’Article 6 de la Norme ITIE, l’absence de progrès satisfaisants lors de la troisième Validation entraînera la suspension temporaire du pays. Comme le prévoit la Norme ITIE, le Groupe multipartite de Madagascar pourra demander une prorogation de ce délai ou bien demander que la Validation commence plus tôt que prévu.

Mesures correctives et recommandations stratégiques

Le Conseil d’administration a convenu que Madagascar devra procéder aux mesures correctives énoncées ci-dessous. Les progrès accomplis dans l’application de ces mesures correctives seront évalués dans le cadre d’une troisième Validation, qui débutera le 9 décembre 2021.

1. Conformément à l’Exigence 1.1.c, le gouvernement doit faire preuve d’un engagement plein, actif et effectif dans tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE à Madagascar. Le gouvernement devra contribuer au fonctionnement du secrétariat national, ainsi qu’aux autres activités ITIE telles que définies dans le plan de travail du Groupe multipartite, au moyen d’un financement durable. Le gouvernement devra veiller à ce que tous ses représentants au GMP soient nommés et participent activement à tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE, notamment en sensibilisant davantage les instances publiques compétentes. Pour renforcer la mise en œuvre, le gouvernement est invité à faire appel à la plateforme de l’ITIE Madagascar afin de procéder à des consultations multipartites lors de la rédaction de réformes légales et réglementaires cruciales, telles que la modification du Code minier. Il serait également bénéfique que le gouvernement emploie la plateforme ITIE pour entretenir un dialogue direct avec l’industrie, la société civile et les partenaires au sujet de la gestion du secteur et de la contribution de ce dernier aux revenus de l’État. Par ailleurs le gouvernement est invité à s’appuyer sur les recommandations stratégiques découlant de la Validation et portant sur les Exigences 2 à 6 afin d’opérer sa transition vers la divulgation systématique des données de façon ponctuelle, fiable et ventilée, comme l’exige la Norme ITIE, par le biais des systèmes routiniers du gouvernement.

2. Conformément à l’Exigence 1.3.a, la société civile doit faire preuve d’un engagement plein, actif et effectif dans tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE, y compris la sensibilisation des organisations de la société civile en dehors de la capitale et la diffusion des conclusions de l’ITIE. La société civile devra veiller à ce que tous ses représentants au GMP soient nommés et participent activement à tous les aspects de la mise en œuvre de l’ITIE. Les représentants de la société civile devront faire en sorte d’entreprendre des activités efficaces de collecte de fonds afin de s’assurer des capacités techniques et financières qui leur permettront de prendre part pleinement, activement et efficacement aux activités ITIE. Toutes les parties prenantes, dont les partenaires de développement, sont invitées à faire en sorte que les représentants du collège de la société civile bénéficient des activités disponibles de renforcement des compétences sur des questions liées à l’ITIE. Afin de renforcer la mise en œuvre, la société civile est invitée à documenter continuellement les activités menées par les OSC au sein des communautés affectées par les activités d’extraction. La société civile est fortement encouragée à mobiliser l’infrastructure de consultation multipartite de l’ITIE Madagascar, notamment les réunions du GMP et les consultations avec les communautés affectées par les activités d’extraction, afin de discuter de sujets touchant à la gestion du secteur extractif qui sont d’un grand intérêt pour le public. De même il serait souhaitable que la société civile fasse usage des nouvelles dispositions introduites aux Exigences 6.1 et 6.4 dans la Norme ITIE 2019, portant sur l’impact environnemental des activités d’extraction, afin d’apporter plus de transparence aux paiements des entreprises relatifs à l’environnement, aux pratiques du secteur en matière de gestion environnementale ainsi qu’au rôle et aux activités des instances publiques compétentes.

3. Conformément à l’Exigence 1.4.b.vii, le Groupe multipartite devra veiller à ce que ses réunions soient annoncées suffisamment à l’avance et que les documents soient diffusés bien avant leur discussion et leur adoption éventuelle, ce afin de garantir que les membres du GMP soient à même de remplir leurs obligations. Conformément à l’Exigence 1.4.b.viii, le Groupe multipartite doit conserver des procès-verbaux de ses débats et de ses décisions. Afin de renforcer la mise en œuvre, le GMP est invité à mettre ces documents à la disposition du public sur son site Internet. Il serait souhaitable que le Groupe multipartite fasse en sorte que ses réunions soient planifiées à l’avance, qu’elles aient lieu à une fréquence raisonnable et qu’elles traitent de questions clés du suivi de la mise en œuvre de l’ITIE. Le GMP est invité à s’assurer que tous les écarts constatés par rapport à ses Termes de Référence soient consignés de façon transparente. Le collège du gouvernement et celui de la société civile sont invités à veiller à ce que la participation de leurs représentants aux réunions du Groupe multipartite soit régulière et suffisamment fréquente pour que le GMP soit à même de prendre des décisions et d’en assurer le suivi. Quant aux représentants des entreprises, il serait bénéfique qu’ils réexaminent les points de vue et positions des sous-collèges pétrolier et gazier au GMP pour veiller à ce qu’ils reflètent bien ceux de l’industrie.

4. Conformément à l’Exigence 2.2, Madagascar devra publier des informations sur le processus statutaire afférent au transfert de licences dans le secteur pétrolier et gazier, ainsi qu’une évaluation des éventuels écarts non négligeables en pratique qui pourraient exister dans le cadre des transferts de licences d’exploitation pétrolière et gazière, aussi bien que minière. Il serait souhaitable que Madagascar donne systématiquement la priorité à la divulgation de telles informations par le biais des sites Internet de l’OMNIS et du BCMM. Afin de renforcer la mise en œuvre, il serait souhaitable que Madagascar s’appuie sur les Rapports et recommandations ITIE visant à améliorer la gestion des licences d’exploitation minière, notamment en fixant, pour l’octroi et le transfert des licences, des critères techniques et financiers normalisés, clairs et accessibles au public. Le Groupe multipartite est invité à se pencher sur les observations et conclusions de l’étude de Transparency International à venir portant sur les risques de corruption liés à l’octroi des licences, afin de formuler des recommandations pour se prémunir contre ces risques.

5. Conformément à l’Exigence 2.4, Madagascar devra préciser et documenter la politique gouvernementale en matière de divulgation des contrats et licences. Afin de renforcer la mise en œuvre, Madagascar est invitée à divulguer le texte intégral de tous les contrats et licences d’extraction. Il serait souhaitable que le gouvernement intègre des dispositions de divulgation des contrats dans son réexamen de la législation du secteur. Quant aux sociétés actives à Madagascar, elles sont invitées à se montrer à la hauteur des attentes vis-à-vis des entreprises soutenant l’ITIE en manifestant leur soutien à la divulgation des contrats. Conformément à la Norme ITIE 2019, et en tenant compte en particulier du manque de clarté de la politique gouvernementale, il est attendu du Groupe multipartite qu’il fasse paraître dans son plan de travail, avant l’échéance du 1^er janvier 2021, des plans visant à divulguer les contrats, assortis d’un calendrier prévisionnel clair de leur mise en œuvre. Il serait souhaitable que Madagascar divulgue systématiquement, à travers le registre du BCMM, le texte intégral des licences d’exploitation minière, y compris le décret octroyant ou transférant les licences et le cahier des charges auquel adhèrent les entreprises, ainsi que, sur le site Internet de l’OMNIS, le texte intégral des accords de partage de production pétroliers ou gaziers.

6. Madagascar devra adopter, aux fins du rapportage ITIE, une définition d’« entreprise d’État » qui soit conforme à celle qu’on trouve dans l’Exigence 2.6.a.i, à savoir « une entreprise dont le capital appartient exclusivement ou majoritairement à l’État et qui est engagée dans des activités extractives pour le compte de l’État ». Conformément à l’Exigence 2.6.a.ii, Madagascar devra veiller à ce qu’une description exhaustive des conditions liées à la participation de l’État dans les industries extractives soit accessible au public à un rythme annuel, et qu’y figure une mention des intérêts des fonds propres détenus par les filiales, joint-ventures et associés des entreprises d’État. Afin de renforcer la mise en œuvre, Madagascar pourra envisager des moyens de divulguer de façon systématique les informations sur les relations financières statutaires entre Kraoma, l’OMNIS et l’État, en publiant les statuts des entreprises d’État ainsi que tous les autres textes pertinents (lois, réglementations, décrets) codifiant les relations financières entre l’État et les entreprises d’État. Madagascar est invitée à explorer des moyens de divulguer systématiquement les informations sur les relations financières existant en pratique entre l’État et les entreprises extractives d’État (Kraoma et OMNIS), par exemple en publiant de façon routinière, sur leurs sites Internet respectifs, leurs états financiers audités, accompagnés d’une description des pratiques de chaque entreprise d’État en matière de distribution des profits, de rétention des bénéfices, de réinvestissement dans leurs activités et de financement par des organismes tiers, conformément à Exigence 2.6.a.i. Il serait souhaitable que Madagascar veille à ce qu’une description de tous les changements qui ont pu survenir dans la participation de l’État soit publiée de façon systématique et annuelle par le biais des systèmes du gouvernement et des entreprises d’État, avec notamment les conditions de chaque transaction.

7. Conformément à l’Exigence 4.7, Madagascar devra veiller à publier les données ITIE en les ventilant par rapport à chaque projet, pour les impôts qui sont prélevés sur la base des licences (ex. recettes non fiscales). Par ailleurs Madagascar est tenue de s’assurer que sa définition de « projet » est conforme à celle qu’on trouve dans l’Exigence 4.7, à savoir « des activités opérationnelles qui sont régies par un seul contrat, une licence, un bail, une concession ou tout accord de nature juridique similaire, définissant la base des obligations de paiement envers l’État ».

8. Conformément à l’Exigence 5.2, Madagascar devra publier les incohérences constatées entre, d’une part, les parts statutaires des frais d’administration minière (FAM) et les ristournes minières et, d’autre part, les transferts effectifs, ventilés par unité gouvernementale locale, pour toutes les entreprises extractives. Afin de renforcer la mise en œuvre, il serait souhaitable que Madagascar envisage de divulguer de façon systématique les informations sur les transferts infranationaux correspondant aux FAM sur le site Internet du BCMM, y compris les décrets déterminant le calcul des transferts en faveur de chaque unité gouvernementale locale. Les parties prenantes sont invitées à se servir des données ITIE sur les transferts infranationaux pour favoriser le débat à l’échelle infranationale et renforcer la gestion des revenus extractifs par les autorités locales, de telle sorte que le secteur puisse contribuer à un développement local plus inclusif et durable.

Madascagar est également invité à s'appuyer sur les recommendations stratégiques découlant de l'évaluation du Secrétariat.

Contexte

Madagascar a adhéré à l’ITIE en 2008.

Sa première Validation en vertu de la Norme ITIE 2016 s’est achevée le 29 juin 2018 et a révélé que Madagascar avait fait des « progrès significatifs » dans la mise en œuvre de la Norme. Le Conseil d’administration a décidé que les progrès accomplis dans la mise en œuvre des 15 mesures correctives seraient évalués lors d’une deuxième Validation commençant le 29 décembre 2019. Le Secrétariat international de l’ITIE a évalué les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces mesures correctives, qui concernent :